Tervishoiusüsteemi rahastamisest: igasugune eelistamine ei ole riigiabi
Igasugune eelistamine ei ole riigiabi ning riigil on õigus valida, kuidas oma tervishoiusüsteem üles ehitada, kirjutab advokaadibüroo Jesse & Kalaus Euroopa Liidu ja konkurentsiõiguse spetsialist Tanel Kalaus vastuseks Ärilehes esmaspäeval avaldatud artiklile, kus seati kahtluse alla Eesti tervishoiusüsteemi rahastamise seaduslikkus.
Nimetatud artiklist võib lugejale jääda mulje, et mis tahes eeliste tegemine ravi rahastamisel on võrdsustatav riigiabiga ning on üsna kindel, et Euroopa Komisjon peab Eesti tervishoiusüsteemi rahastamist ebaseaduslikuks riigiabiks. Selline lihtsustatud arusaamine on ilmselgelt ekslik.
Riigiabiks loetakse Euroopa Liidu toimimise lepingu („ELTL“) artikli 107 lõikes 1 sätestatud abi.
ELTL artikli 107 lõike 1 sõnastusest ja Euroopa Liidu konkurentsiõiguse üldpõhimõttest, et vastavad reeglid kehtivad vaid ettevõtjate suhtes, on selge, et majanduslike eeliste andmine isikule, kes ei ole ettevõtja konkurentsiõiguse tähenduses, ei ole riigiabi. Seetõttu tuleb Eesti tervishoiusüsteemi rahastamise analüüsimisel esiteks kindlaks teha, kas haiglavõrgu arengukava haiglate puhul on konkreetse riigile osutatava teenuse osas tegemist ettevõtjatega.
Juhul, kui on selge, et tegemist on ettevõtjatega, siis selleks, et teha kindlaks, kas haiglavõrgu arengukava haiglate eelistamine kujutab endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, tuleb lisaks analüüsida:
- kas tegevusega antakse majanduslik eelis;
- kas tegevusega soositakse valikuliselt teatud ettevõtjaid või teatavate toodete/teenuste pakkumist;
- kas majanduslik eelis antakse riigi vahenditest või riigi tegevuse tulemusena;
- kas tegevus kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi;
- kas tegevus võib mõjutada liikmesriikide vahelist kaubandust.
Riigiabiga on tegemist vaid siis, kui tegevus vastab kõigile ülalnimetatud tingimustele. Seega ei saa järeldada, et kui teatud haiglatega sõlmitakse ravi rahastamise lepingud automaatselt, ilma kaalumiseta, siis on igal juhul tegemist riigiabiga.
Esiteks on võimalik väita, et haiglavõrgu arengukava haiglad ei ole selles suhtes riigiga üldse ettevõtjad.
Euroopa Kohus on üldise põhimõttena asunud seisukohale, et see, kas isiku puhul on konkreetses suhtes tegemist ettevõtjaga, sõltub sellest, kas ta tegeleb „majandustegevusega“, st kas ta „pakub turul kaupu või teenuseid“. Euroopa Kohus on leidnud, et see, kas teatud teenuste osas eksisteerib kaubaturg, sõltub sellest, kuidas liikmesriik on vastavate teenuste osutamise organiseerinud. Seejuures riigiabi reeglid kohalduvad vaid sellisel juhul, kui vastavat teenust osutatakse turukeskkonnas.
On oluline märkida, et kaubaturul tegutsemiseks ei loeta sellist tegevust, mis on osa riigi oluliste funktsioonide täitmisest, või kui vastav tegevus on selliste funktsioonidega seotud tulenevalt tegevuse iseloomust, eesmärgist ja selle suhtes kohalduvatest reeglitest.
Tervishoiusektoriga seoses on Euroopa Kohus leidnud, et kui avalikud haiglad on riikliku ravikindlustuse osaks, tegutsevad valdavalt solidaarsuse põhimõttest lähtuvalt, neid finantseeritakse otseselt ravikindlustusmaksetest ning nad osutavad vastavaid teenuseid ravikindlustusega kaetud isikutele tasuta, siis ei ole vastavad haiglad ettevõtjad.
Eeltoodust tulenevalt võib väita, et kuna haiglavõrgu arengukava haiglate puhul on nimetatud tingimused täidetud, ei ole tegemist ettevõtjatega ja neile antavate eeliste puhul ei saa olla tegemist riigiabiga.
Teiseks on võimalik väita, et haiglavõrgu arengukava haiglate eelistamine ei anna neile majanduslikku eelist
Artiklis viidatud seisukoht, et haiglavõrgu arengukava haiglate eelistamine on juba iseenesest majanduslik eelis ja seetõttu riigiabi, on ekslik. Euroopa Liidu Üldkohus on oma praktikas asunud seisukohale, et liikmesriigid korraldavad „oma tervishoiusüsteemi vastavalt nende endi valitud põhimõtetele; eeskätt võivad haiglaravi avaliku teenusega seonduvad kohustused hõlmata nii kõigile raviasutustele kehtestatud kohustusi kui ka täiendavaid kohustusi, mis kehtivad ainult avalik-õiguslike raviasutuste puhul, arvestades nende suurenenud tähtsust riikliku tervishoiusüsteemi nõuetekohaseks toimimiseks“. Seega on selge, et riigil on õigus kehtestada haiglavõrgu arengukava haiglate suhtes eritingimusi ning panna teatud õiguste ja kohustuste täitmine neile eeliskorras ning sellise käitumise puhul ei ole tegemist iseenesest majandusliku eelise ja riigiabiga.
Lisaks majanduslikule eelisele peavad olema täidetud ka muud riigiabi kriteeriumid.
Isegi kui asuda seisukohale, et haiglavõrgu arengukava haiglate näol on tegemist ettevõtjatega ning neile eeliste loomine annab majandusliku eelise, on selleks, et Eesti tervishoiusüsteemi rahastamist pidada riigiabiks, vajalik tõendada ka muude ELTL artikli 107 lõike 1 tingimuste täitmine, sh konkurentsi kahjustamine ning Euroopa Liidu liikmesriikide vahelise kaubanduse mõjutamine.
Iga Euroopa Komisjonile teavitamata riigiabi ei ole ebaseaduslik ja lubamatu riigiabi.
Sissejuhatuses viidatud artiklis on väidetud, et riigiabi andmiseks tuleb igal juhul Euroopa Komisjonilt luba küsida ning vastasel juhul on riigiabi andmine ebaseaduslik ja keelatud. Samas on jäetud tähelepanuta, et Euroopa Komisjon on vastavalt aastatel 2005 ja 2011 vastu võtnud otsused, mille tingimustele vastav üldistes huvides osutatavaid teenuseid puudutav riigiabi loetakse lubatud riigiabiks, mille andmisest ei ole vaja Euroopa Komisjoni teavitada.
Eesti kohtud on vastavaid küsimusi vaaginud ning ei ole oma senises praktikas leidnud, et haiglavõrgu arengukava haiglate eelistamise puhul oleks tegemist lubamatu riigiabiga. Samas on tõsi, et selles küsimuses on lõplik sõna Euroopa Komisjonil, kellel on nüüd võimalus oma seisukoht välja öelda.
Loodetavasti on nüüd lugejatel parem arusaam sellest keeruliste küsimuste ringist, mida Komisjon peab Eesti tervishoiusüsteemi rahastamisega seoses analüüsima, ning suutsin kummutada vale arusaama, et tegemist on formaalse ja lihtsa protsessiga, mille tõenäoline tulemus on juba ette teada.
* Tanel Kalaus kinnitab, et ei esinda hetkel Eesti Haigekassat üheski menetluses, kuid on viimase kahe aasta jooksul olnud riigiabi puudutavates vaidlustes Eesti Haigekassa esindajaks.
