Riigikontrolli karm hinnang: Eestil võib tekkida probleem elektri varustuskindlusega. Selle lahendamisega on jäädud liiga hilja peale

Riigikontrolör Janar Holm andis täna riigikogu esimehele Lauri Hussarile üle riigikontrolli aastaaruande, mis keskendub sedapuhku Eesti elektrisüsteemi suundumustele.

Riigikontroll rõhutab ülevaates, et ootab jätkuvalt konkreetset ja realistlikku vastust küsimusele, kuidas on tagatud, et Eestis oleks tulevikus kodu- ja äritarbijatel vajalikul hulgal, igal ajal ja ühtlasi ka vastuvõetava hinnaga elektrienergiat. Nii võimaliku elektrinappuse kui ka äkiliste hinnatõusude riski maandamiseks vajalike otsuste tegemist pole võimalik edasi lükata, sest energeetikaalased arendused on aja- ja rahamahukad.

Plaanitud meetmed on liiga üldsõnalised

Eesti energiamajanduse pikaajaline planeerimine on kulgenud aastate vältel vaevaliselt ja paljud olulised põhimõttelised otsused ootavad jätkuvalt tegemist. Pikaajalist kokkulepet on eelkõige vaja nii juhitavate tootmisvõimsuste, tuuleparkide ehitamise kiirendamise kui ka riigisiseste elektrivõrkude ja välisühenduste rajamise kohta.

„Otsuseid ei ole lihtne teha, sest muutujaid on palju, valikuid on erinevaid, igal neist oma plussid ja miinused. On pea võimatu ennustada, kas valikuid, mis on tehtud praegu ja tänaste teadmiste pinnalt, peetakse kunagi tulevikus parimateks võimalikest,“ möönis riigikontrolör Janar Holm. „See, kas kunagi tulevikus tagantjärele vaates võib üks või teine otsus paista nii- või naasugune, ei tohiks aga tänaseid otsustajaid kammitseda sedavõrd, et eksimist peljates jäetakse vajalikud otsused pigem tegemata. Kõige halvem otsus oleks mitte otsustada.“

Koostamisel on küll energiamajanduse arengukava 2035+ (ENMAK 2035+), kuid juba praegustest töömaterjalidest on näha, et kavandatavad meetmed on liiga üldsõnalised. „Eestile ei ole vaja lihtsalt üht uut arengukava paljude arengukavade reas, vaid seda, et kavas oleks kirjas, kes, mida ja millal teeb ning kust tuleb selleks raha,“ nentis riigikontrolör Janar Holm. „Praegu see info töömaterjalides paraku puudub.“

Puudub konkreetne tegevuskava

Taastuvenergia osas on Eesti riik võtnud eesmärgi, et aastaks 2030 toodetakse Eestis taastuvelektrit vähemalt sama palju, kui riigis aasta jooksul elektrienergiat kokku tarbitakse, kuid selle sihi saavutamiseks puudub konkreetne tegevuskava ja kliimaministeeriumil ei ole plaanis seda ka koostada. Taastuvelektri potentsiaal on seni alakasutatud. Ehkki päikeseenergiast elektritootmine on teinud viimastel aastatel Eestis suure hüppe – 0,03%-lt kogu elektritootmisest 2016. aastal 7,4%-ni 2022. aastal –, tammub tuuleenergia tootmine paigal. Kümne aasta jooksul ei ole lisandunud ühtegi suuremat tuuleparki.

Juhul kui pärast 2030. aastat siiski lisandub kavandatud mahus taastuv­energiat, on Eestis küll piisavalt elektri tootmisvõimsusi, kuid puudu võib jääda juhitavatest tootmisvõimsustest, mida on muu hulgas vaja elektri võrgusageduse tagamiseks. Juhitava võimsuse tagamiseks vajalikud valikud ja otsused tuleb teha võimalikult kiiresti. Vältida tuleb olukorda, kus hiline tegutsemine piirab valikuvõimalusi ning ei aita kaasa uute ja paremate võimsuste turule tulekule.

Taastuvelektri eesmärgi saavutamiseks tuleb tugevdada ka elektrivõrku, kuna vabad liitumisvõimsused on ammendunud. Saartel ning suuremal osal mandrist ei ole uute tootjate jaoks vaba liitumisvõimsust. Võrguga liitumise taotluste, pakkumiste ja lepingute hulk ületab praeguseks olulisel määral vaba võrguvõimsuse mahu: neid on ligikaudu kaks korda enam, kui võrk praegu vastu võtta suudab.

Uusi võimsusi turule lisandumas pole

Võrkude arendamine on seniajani toimunud taastuvenergia arendajate valitud kohtadesse, lähtudes Elering ASi, Elektrilevi OÜ ja teiste võrguettevõtjate võimekusest. Kliimaministeeriumil tuleks kaaluda, kuidas peaks jätkuma võrkude ehitamise ja renoveerimise rahastamine, ning lahendada küsimus, kas ja millistest allikatest peaks toimuma rahastamine, et riigi vaates vajalikud võrguinvesteeringud saaksid senisest oluliselt kiiremini tehtud.

Uute välisühenduste kavandamisel ei ole veel jõutud ei võimalike projektide tasuvuse ega rahastamisvõimaluste väljaselgitamiseni. Kliimaministeerium on küll kaalunud nii Eesti-Läti neljanda ühenduse, Eesti-Soome kolmanda ühenduse kui ka Eesti ja Saksamaa vahelise mere­kaabli rajamist, kuid ühegi ühenduse kohta ei ole tehtud otsust, sest projektide tasuvust pole analüüsitud ja ühenduste rajamise rahastus­võimalused pole teada.

Juhitavaid tootmisvõimsusi ei ole Elering ASi sõnul vähemasti enne 2037. aastat Eesti turule lisandumas. Juhitavate tootmisvõimsuste lisandumist takistab turuosaliste ebakindlus. Riigikontrolli intervjueeritud eksperdid pidasid ebatõenäoliseks, et erainvestorid sooviksid ilma riigi toeta Eestisse juhitavat tootmisvõimsust luua. Selle põhjuseks on investeeringu mittetasuvus, kuna juhitav tootmisvõimsus pääseb turule eelkõige siis, kui tuul ei puhu, päike ei paista või kui taastuvelektri toodang on vähene.

Eestil võib tekkida probleem elektri varustuskindlusega

Ettevõtjatel on küll huvi arendada elektri salvestamise võimalusi, kuid riik peab otsustama, kas edendada salvestusvõimsuste turule tulekut ja kuidas seda teha. Salvestusturu arengu üheks takistuseks on elektrisüsteemi arendamise puudulik visioon ehk ei ole selge, kui suurel hulgal salvestusvõimsusi ja milleks – näiteks sageduse juhtimiseks või taastuvelektri tasakaalustamiseks – riik kasutada soovib.

Eestis puuduvad lahendused elektri tarbimise juhtimise võimaluste tõhusaks rakendamiseks. Tarbimise juhtimise – tarbijate võimaluse müüa enda valmisolekut mitte tarbida elektrienergiat olukorras, kus nõudlus on suur – võimekuse parandamise eelduseks on seaduste muutmine. Vaja oleks rakendada selline turumudel, mis võimaldaks kaasata tarbijaid viisil, et nad suure nõudluse hetkel elektritarbimise loobumisest ka kasu saaksid.

2022. aasta lõpus toodi nii üleeuroopaliste kui piirkondlike varustuskindluse analüüsides esimest korda välja, et 2027. aastal võib Eestil tekkida probleem elektri varustuskindlusega. Puudu võib tulla nii turupõhistest tootmisvõimsustest kui ka juhitavatest elektritootmisvõimsustest, mida on muu hulgas vaja elektri võrgusageduse tagamiseks. Riskistsenaariumi aluseks on võimalik olukord, kus alates 2027. aastast pole Eestis vanad põlevkivi kasutavad tootmisvõimsused enam majanduslikult jätkusuutlikud, mistõttu võib omanik otsustada need sulgeda. 2030. aastal on eeldatavasti olemas piisavalt tootmisvõimsusi, kuna turule tuleb taastuvatest allikatest tootmisvõimsusi. Kuid siis võib juhtuda, et ei ole piisavalt juhitavat tootmisvõimsust, mida saaks vajaduse korral käivitada või välja lülitada.

Elering AS on igal aastal teinud ligikaudu kümne aasta vaatega elektriga varustamise kindluse analüüse, kuid aastani 2022 ei kasutatud ei üleeuroopalises ega piirkondlikes varustuskindluse analüüsides metoodikat, mis oleks võtnud arvesse elektritootmisseadmete majanduslikku jätkusuutlikkust. Seetõttu on võimalikku varustus­kindluse probleemi asutud lahendama alles nüüd, kui valikuvõimalused selleks on piiratud aja tõttu ahtamad.

Olukorras, kus varustuskindluse analüüs näitab võimsuste puudujääki, on riigil võimalik taotleda Euroopa Komisjonilt riigiabi luba elektritootmisvõimsuse strateegilise reservi loomiseks, mis annab Elering ASile õiguse korraldada vähempakkumine ja kompenseerida pakkumise võitjale vajalike võimsuste käivitamise valmisoleku hoidmisega seotud kulud.

Kõik sõltub taastuvelektrist

Varustuskindluse probleemi hiline tuvastamine on tekitanud olukorra, kus riigiabi loa saamisel vähempakkumisel sisulist konkurentsiolukorda tõenäoliselt ei ole. Suure tõenäosusega ei jõuta uusi elektritoomise võimsusi planeerida ega ehitada ning suure tõenäosusega saavad strateegiliseks reserviks Eesti Energia ASile kuuluvad vanad tolmpõletuskatlad.

Kui riigiabi luba strateegilise reservi loomiseks ei õnnestu saada, sõltub olukorra lahendamine sellest, kas ja kui palju tuleb lähiaastatel turule taastuvelektrit ja salvestusvõimsusi ning kuidas suudetakse täiendavalt tarbimist juhtida. Kui nendest võimalustest ei piisa, on rahandusministeeriumil põhimõtteliselt võimalik varustuskindluse tagamiseks kohustada Eesti Energia ASi hoidma piisaval määral juhitavat tootmisvõimsust töökorras omal kulul ka pärast 2026. aastat.

Küsimus on, kas ja millises mahus on Eesti Energia AS võimeline sellest kohustusest tulenevat kahjumit kandma. Muu hulgas tuleb arvestada, et tootmisvõimsuste töökorras hoidmine nõuab jaamade pidevat hooldust ning vajalike inimeste tööl hoidmist, kuid jaamad pääseksid tõenäoliselt turule vaid vähestel tundidel aastas. Selline tegevus võib kahjustada aga kogu Eesti Energia kontserni, sealhulgas tema taastuvelektri projekte.

Toimetulekutoetuse saajad ei kohelda võrdselt

Kui tootmisvõimsuste ja välisühenduste piisavuse probleeme ei lahendata, tekib risk, et elektri hind tõuseb tasemele, mis on Eesti ühiskonnale vastuvõetamatu. Kui kiiremas korras ei tehta otsuseid, kuidas tagada ressursside piisavus aastal 2027 ja eelkõige pärast 2030. aastat, tekib oht, et elektri hind tõuseb tasemele, mis hakkab mõjutama tarbijate heaolu ja saab takistuseks ka majanduse arengule. Euroopa Liidu reeglite kohaselt tuleb liikmesriikidel tagada eelkõige nn energiaostuvõimetute isikute piisav kaitse. Eestis loetakse energiaostuvõimetuteks toimetulekutoetuse saamiseks õigustatud isikud.

Eestis valitseb energiaostuvõimetute isikute toetamisel piirkonniti põhjendamatu ebavõrdsus – kuigi piirkonniti elektri hind ei erine, on omavalitsuste võrdluses kõige suurema ja väiksema hüvitatava elektrienergiakulu piirmäära erinevus 16-kordne. See tähendab, et kõrge elektrihinna kompenseerimisel ei kohelda toimetulekutoetuse saajaid Eesti eri paigus võrdselt.

Erakorraliselt kõrgeteks elektrihindadeks tuleks valmistuda ning kliimaministeeriumil tuleks töötada välja võimalikud toetusskeemid, mis lähtuksid tarbijate toetusvajadusest ja mida oleks võimalik vajadusel kiiresti rakendada. 2021/2022. aasta kõrge elektrihind näitas, et teatud olukordades on elektri hinna suhtes tundlikud ka need tarbijad, kes ei liigitu energiaostuvõimetute hulka.

Taust

11 aastat tagasi valminud auditis „Elektritootmise võimalikud valikud“ (2012) toonitas Riigikontroll, et oluline on planeerida riiklikult energiamajandust pikka aega ette, ning juhtis tähelepanu, et tuleb otsustada, kus ja kuidas saab Eesti elektrit 15 või ka 30 aasta pärast. Paraku peab riigikontroll 2023. aasta sügisel tõdema, et Eesti riik praegu ei tea, kuidas täpselt tagada varustuskindlus aastal 2027, mil täitub täpselt 15 aastat eelnimetatud auditi avaldamisest, ning asendada vajadusel korral äralangevaid tootmisvõimsusi või välisühendusi.

Tänavu ilmub riigikontrollilt energeetika teemal veel aruanne „Elektriga varustamise kindlus Eestis“, mille fookuses on elektrivõimsuste piisavus järgneval kümnendil, Eesti elektrisüsteemi sünkroniseerimine Mandri-Euroopa sagedusalaga, riigi ja elutähtsa teenuse osutajate (Elering AS, Enefit Power AS ja Elektrilevi OÜ) võimekus tegutseda elektriga varustamise katkemisest põhjustatud hädaolukorra lahendamisel. Ja selle järel aruanne „Riigi tegevus tuuleenergia edendamisel“, mille fookuses on olulisemad tuuleenergia arengutakistused ja nendega tegelemine, taastuvelektri tootmiseks vajaliku elektrivõrgu rajamine ning tuuleparkide rajamise edendamiseks tehtavad tegevused.

Elering: kõik on korras

Eleringi juhi Kalle Kilk sõnab, et Eleringi hinnangul on varustuskindlus praegu ja nähtavas tulevikus tagatud juhitavate ning taastuvenergial põhinevate elektrijaamade ja välisühenduste toel. „Võimalike varustuskindlust toetavate meetmete kavandamisel tuleb lähtuda sellest, et nendega kaasnev kulu oleks maksumaksjale ja elektritarbijale võimalikult väike,“ toonitab ta.

Toome järgnevalt välja riigikontrolli etteheited ja Kalle Kilgi vastused.

• Juhitavaid tootmisvõimsusi ei ole elektrisüsteemi halduri Elering ASi sõnul vähemasti enne 2037. aastat Eesti turule lisandumas.

Elering on süsteemihaldurina konservatiivne ja kajastame varustuskindluse aruannetes üksnes selliseid tootmisvõimsusi, mille osas on meile teadaolevalt langetatud investeerimisotsus. On üsna tõenäoline, et juhitavaid võimsusi võrku lisandub, ent võtame need arvesse alles siis, kui võime selles kindlad olla.

• Eesti elektrivõrkude vabad liitumisvõimsused on ammendunud.

Elektrivõrku, sh uute elektrijaamade teenindamiseks vajalikke võimalusi saab alati juurde ehitada. Eesti seadusandlus näeb ette, et Elering ja liituja lepivad kokku vajalikud investeeringud ja liituja maksab need kinni.

Eesti riigi võetud ambitsioonika taastuvenergia arendamise programmi realiseerimiseks on Elering teinud ettepaneku elektrivõrgu tugevdamiseks selliselt, et Elering hakkaks võrku tugevamaks ehitama ennaktempos ehk juba enne, kui tekib konkreetne klient. Sel juhul tasuks umbes poole vajalikest investeeringutest elektritarbija ja teise poole liituva elektrijaama omanik.

• Eesti uute välisühenduste kavandamisel ei ole veel jõutud ei võimalike projektide tasuvuse ega rahastamisvõimaluste väljaselgitamiseni.

Eesti on naaberriikide ehk Soome ja Lätiga hästi ühendatud. Ühenduste võimsus nende riikidega moodustab umbes 120 protsenti Eesti tiputarbimist. Selle näitajaga ületame Euroopas kehtivad nõuet neli korda.

Elering on juba mitme aasta eest alustanud koos Soome ja Läti partneritega uute ühenduste rajamise ettevalmistusi. Mõlemal juhul on käimas planeerimisprotsess ja eelduste loomine kaasrahastuse saamiseks Euroopa Liidult.

Eesti taastuvenergia eesmärkide täitmiseks tekib Eestisse kümnendi lõpuks juurde suures mahus uusi taastuvenergial põhinevaid elektrijaamu. Selles valguses pole kindel, kas ja millises mahus uusi välisühendusi juurde vaja on. Välisühendused vajavad sadadesse miljonitesse eurodesse ulatuvaid investeeringud ning nende eluiga on 40+ aastat – selliste otsuste tegemisel peab olema veendunud, et need ka vajalikud on ja investeeringu tagasi teenivad.

• 2022. aasta lõpus toodi nii üleeuroopalises analüüsis kui piirkondlikes varustuskindluse analüüsides esimest korda sõnaselgelt välja, et 2027. aastal võib Eestil tekkida probleeme elektri varustuskindlusega.

Nähes ette võimalust juhitavate tootmisvõimsuste puudujäägi tekkeks selle kümnendi teises pooles, alustas Elering juba 2019. aastal ettevalmistusi strateegilise reservi loomiseks. Kui 2022. aastal näitasid analüüsid juhitavate võimsuste puudujäägi võimalikku tekkimist 2027. aastal, sai Elering mitme aasta jooksul tehtud ettevalmistustele tuginevalt teha ettepaneku strateegilise reservi loomiseks.

Probleemile tuleb läheneda järk-järgult. Kuni 2026. aastani kehtib omaniku ootus, mille kohaselt peab Eesti Energia hoidma töövalmis 600–1000 MW tootmisvõimsusi, mis on piisav kogus juhitavaid võimsusi varustuskindluse tagamiseks sellel perioodil. Seejärel rakendub strateegiline reserv, mis hoiab Eesti varustuskindluse tagamise jaoks vajaliku koguse võimsusi. Tõenäoline on, et strateegiline reserv koosneb suures osas muidu turult lahkuvatest põlevkivijaamadest. Nende kasutamine strateegilise reservina on ühiskonnale kõige soodsam lahendus varustuskindluse tagamiseks. Strateegilisse reservi on samas oodatud kõik nõuetele vastavad võimsused, sealhulgas tarbimise juhtimine.

Eesti ühiskonna jaoks tervikuna pole vahet, kas vananevad võimsused kasutusvalmis hoida omaniku ootuse või otse elektritarbijatelt kogutava ja toetusmehhanismi kaudu elektrijaama omanikule makstava summa kaudu. Kulu ühiskonnale tekib mõlemal juhul.