Riigikontroll on kriitiline: riigieelarve koostamine meenutab juhi, sihi ja lõputa eksperimenti

Riigikontrolör Janar Holm andis täna riigikogu esimehele Lauri Hussarile üle riigikontrolli aastaaruande, mis keskendub riigieelarvele – nn tegevuspõhise riigieelarve reformile. Riigikontroll juhib tähelepanu, et praegune eelarvestamine on kunstlik, ebapraktiline ja riigi rahakotist selge pildi saamine on muutunud veelgi keerukamaks.

Viis aastat tagasi hakati Eesti riigieelarvet koostama tegevuspõhiselt, sest see pidi rahandusministeeriumi lubaduse järgi andma riigikogule ja valitsusele parema tööriista riigi tulude, kulude ja kokkuhoiukohtade üle otsustamiseks. Riigikontrolli analüüs näitab, et seda ei ole juhtunud. Riigieelarve näeb välja tegevuspõhisena, kuid riigieelarve kulude taotlemisel ja otsustamisel ei keskendu ministeeriumid, valitsus ega riigikogu ei senistele ega oodatavatele tulemustele. Samuti ei ole eelarvereform muutnud täpsemaks teadmist, kuhu ja miks praeguseks juba pea 20 miljardit eurot aastas kasutatakse. Arusaamist selle kohta, kui palju, kellele ja mille jaoks on raha planeeritud, raskendavad vead eelarve seletuskirjas.

„Põhiküsimus ei ole selles, kas eelarve peaks olema tegevuspõhine või mitte,“ ütles riigikontrolör Janar Holm. „Eelarve saab olla ühe, teise või kolmanda põhine. Riikide kogemus näitab seda, et erisuguseid elemente on samaaegselt kasutuses paljude riikide riigieelarvetes. Põhiküsimus on lähenemisviisi sobivuses, otstarbekuses, rakendamise võimekuses ja oskustes. Riigieelarve võib olla mille põhine tahes – peaasi, et see annaks selge pildi sellest, kellele, kui palju ja mille jaoks raha on kavandatud ning esitatav info ei oleks vigane.“

Riigikontrolör lisas, et kuigi leidub neid, kes püüavad taandada riigieelarve probleeme pelgalt teisejärguliseks vormiküsimuseks ja tühikargamiseks, pole see tegelikkuses kindlasti nii. „See, kellele, kui palju ja mille jaoks raha riigieelarvest antakse, on väga ja vägagi sisuküsimus. Eriti nüüd, kitsamatel aegadel, aga mitte ainult, on vaja aru saada, millele raha kulutatakse. Riigieelarve peab seda võimaldama. Praegu ei võimalda. Sisuküsimus on see ka seetõttu, et avalikkusel peab olema ülevaade, milleks maksuraha kasutatakse. Ja ka seetõttu, et just riigieelarve seab täitevvõimule raha kasutamise piirid ning annab hiljem võimaluse kontrollida, kas raha ettenähtud otstarbeks ka kasutati. Sisuliseks küsimuseks ei ole ainult see, kuidas riigieelarve tulusid suurendada, vaid ka – ja vahest isegi eelkõige – see, kuidas maksudena laekunud raha kasutatakse,“ ütles Janar Holm.

Palju vastuolusid

Pilk eelarveridadele riigi rahakotis on endiselt segadusttekitav ainuüksi vastuolude suure hulga tõttu. Riigieelarve ja selle seletuskiri annavad näiteks kohati erinevat infot selle kohta, kui palju üks või teine valitsemisala või tulemusvaldkond riigieelarvest raha saab. Kogu riigieelarve seletuskirjas oleva info tõsiseltvõetavus on küsimärgi all, sest isegi seletuskirja põhiandmed ei ole kooskõlas seaduses oleva infoga. See seab kahtluse alla ka seletuskirja muu, konkreetsema info asjakohasuse.

Näiteks on 2024. aasta riigieelarvega kinnitatud valitsemisalade 25 tulemusvaldkonna eelarved, kuid nendest 20 puhul on riigieelarve seletuskirja kohaselt tulemusvaldkonnale eraldatud mingi muu summa, kui eelarvest endast selgub. Kliimaministeeriumi valitsemisala tulemusvaldkonna „Keskkond“ eelarve on seletuskirja järgi 75 miljonit eurot suurem kui riigieelarves. Tulemusvaldkonna „Transport“ eelarve on seletuskirja järgi 70 miljonit eurot väiksem kui riigieelarves. Riigieelarve ja selle seletuskirja arvud investeeringute osas klapivad seitsme valitsemisala puhul 11st.

Riigieelarve kui kunstlik konstruktsioon

Eelarvereformiga lubas rahandusministeerium keskenduda kulude asemel tulemustele ja lõppeesmärgile, saada paremat teavet rahakasutuse efektiivsuse suurendamiseks ning parandada kulude jälgitavust. Paraku riigieelarvest raha eraldades riigikogu ega valitsus vähemalt varasematel aastatel eesmärkide ja tulemuste seoste kohta ministeeriumidelt aruandmist nõudnud ei ole. 2024. aasta riigieelarve koostamisel tehti rahastamisotsused nii ministeeriumide kui ka valitsuse tasandil traditsiooniliste kuluridade (näiteks tegevuskulude või investeeringuobjektide) üle debateerides, mitte riigi eesmärkidest ja mõõdikutest lähtudes.

„Tegevuspõhisele eelarvestamisele üleminekuga viie aasta eest sooviti luua parem arusaam sellest, kuhu riigi raha kulub, ja ka sellest, miks riigi raha just sinna kulutatakse ja milliseid tulemusi selle eest soovitakse saavutada,“ nentis riigikontrolör Janar Holm. „Paraku kinnitasid ministeeriumid, et tegevuspõhist mõtteviisi on valitsemisalas väga keeruline juurutada, kuna eelarveotsused sellest ei sõltu. Ministeeriumide selgituse järgi esitavad nad küll eelarveinfo nõutud vormis, kuid sisuline seos raha ja kirjeldatud tulemuste vahel on vähene. Praegune riigieelarve ja rakendatav eelarvestamine on pigem ilusaks räägitud kunstlik konstruktsioon, mitte selge ja tõhus tööriist, millega riigi rahakasutust juhtida ning jälgida.“

Ei tea, miks raha kasutamata jääb

Kuigi 2023. aastal jäi ette nähtud riigieelarvelisest rahast kasutamata igast 100 eurost 13, ei tunta huvi selle vastu, kuidas raha kasutamata jätmine mõjutas seatud eesmärke ja mõõdikuid. Tegevuspõhise eelarve sisulise rakendamise korral peaks see huvi pakkuma. Samal ajal kui valitsus pistab rinda suureneva eelarvepuudujäägiga, kasvab äraspidisel kombel ka ministeeriumide kasutamata jäänud raha hulk. 2023. aastal rakenduseta jäänud 2,5 miljardit eurot on rohkem kui näiteks Kaitseministeeriumi ja Siseministeeriumi mullused kulud ja investeeringud kokku.

Valitsemisalad enda eelarve täitmist ja rahakasutust tegevuspõhiselt üldjuhul ei analüüsi. Ministeeriumid koostavad küll rahandusministeeriumile igal kevadel tulemusaruande, sest see on kohustuslik, kuid neis ei käsitleta täpsemaid seoseid, kuidas raha kasutamine või kasutamata jäämine mõjutas valitsemisala eesmärke ja mõõdikuid. Ministeeriumide tulemusaruannetest riigieelarve kuluotsused ei sõltu. Täpsemaid põhjusi, miks sellises ulatuses raha kasutamata jäi, kas seda raha polnudki ministeeriumidel tarvis ja milline on ellu viimata investeeringute mõju riigi toimimisele ning arengule, ei teata.

Nagu veerev lumepall

Eelarvereformiga lubas rahandusministeerium paremat infot riigi rahakasutuse efektiivsuse suurendamiseks, kuid tegevuspõhise eelarvestamise rakendamine ei ole seni toonud valitsemisalade ega rahandusministeeriumi riigieelarve koostamise praktikasse pidevat püüdlust tunda ära riigile ebavajalikud kulud ja loobuda neist ning suurendada riigiasutuste efektiivsust. Rahandusministeerium on ennast eelarve sisulisest ettevalmistamisest ja kulude põhjendatuse hindaja rollist taandanud ning muutunud eelarveprotsessi tehniliseks teenindajaks, kes koondab ministeeriumide taotlused ja esitab valitsusele.

Riigieelarve on nagu veerev lumepall, mille suurust korrigeeritakse peamiselt koefitsientidega, mitte efektiivsust motiveerides. Hoogtööna ja sisulise juhtimiseta kokkuhoid koefitsientide kaudu võib aga tähendada seda, et samasuguse joonlaua-kärpeülesande – vähendada oma kulusid teatud protsendi jagu – saavad nii need riigiasutused, kes on enda tegevust juba tõhustanud ja protsesse korrastanud, kui ka need, kes pole veel pingutanud.

Maksumaksjal on õigus tahta selgust

Eelarvereformiga lubas rahandusministeerium muuta riigieelarve kulud lihtsamini jälgitavaks, kuid riigieelarve kulude jälgitavus ega arusaadavus ei ole reformiga paranenud. Rahandusministeerium on pingutanud, et riigieelarvet paremini visualiseerida ja riigieelarve seletuskirjade informatiivsust parandada. Aga jätkuvalt ei ole riigieelarves olevate kuluridade (tegevuste) kohta võimalik seletuskirjast leida üheselt mõistetavat ja kogu kulu katvat ehk selgitavat infot. Maksumaksjal on õigus tahta, et valitsus kasutaks kogutavat raha tulemuslikult ning nende valitud riigikogu liikmed oleksid teadlikud, millele kasutamiseks nad valitsusele raha eraldavad.

Riigieelarve arusaadavuse eelduseks on see, et eelarvedokumentides sisalduvat infot aitavad mõista piisavad selgitused ja kontekst, milles seda esitatakse. Arusaadavuse tagamiseks ei ole vaja seletuskirja rohkem teksti ja atraktiivsemaid esitlusviise, vaid ühes kohas asuvaid täpsemaid ja korrektsemaid arvandmeid riigieelarves olevate kuluridade sisu kohta; selgesõnalisemat kasutusotstarvet iga kulu kohta ning kavandatava kulu võrreldavust eelmistel aastatel samaks otstarbeks tehtud kuludega.

Seletuskirjast vajalikku teavet ei leia

Riigieelarve kulude jälgitavust ja läbipaistvust raskendab see, et eelarvega seotud kommunikatsioon ja ametlikud selgitused ei ole riigieelarve vormi muudatustega kaasa liikunud ja on jäänud eelarvereformi eelsesse aega. Seletuskirjade järgi kärbitakse ja suurendatakse riigieelarves kulusid, mida riigieelarve seaduse tasandil nimetatud pole. Näiteks on erinevad valitsused viimastel aastatel seadnud poliitiliseks eesmärgiks – ja mitmel juhul varem ka avalikult kinnitanud – riigiasutuste tegevuskulud külmutada või lausa neid kärpida. Samas on riigiasutuste tegevuskulud riigieelarve seaduse tasandil programmides ja tegevustes olnud teiste kulude seas eristamatud (välja arvatud põhiseaduslike institutsioonide puhul). Aga midagi, mis on määratlemata, ei ole võimalik külmutada ega ka selle kindlal tasemel kasutamist tagada.

Konkreetsema näitena selgitasid ministeeriumid meedias ja 2024. aasta riigieelarve seaduse muutmise seaduse seletuskirjas, et hoidsid õpetajate täiendava palgatõusu võimaldamiseks kokku peamiselt 2024. aasta tööjõu- ja majandamiskuludelt, aga selliseid kulusid riigieelarves määratud ehk välja toodud ei ole. Riigieelarves on tegevused. Näiteks vähendas regionaal- ja põllumajandusministeerium selleks, et õpetajate palgatõusu 400 000 eurot panustada, oma 24 programmi tegevuse eelarvet. Ka 2024. aasta negatiivse lisaeelarve kokkuhoiust üle poole tuli selgituste järgi tööjõu- ja majandamiskuludelt, milleks riigikogul tuli kinnitada koguni 136 programmi tegevuse uued eelarved. Selgitusi mõju kohta eesmärkidele ja tulemustele ei leia ka selle dokumendi seletuskirjast.

Ehkki summad ei olnud suured, peaks tegevuspõhise eelarvestamise põhimõtete kohaselt kindlasti küsima, mida tähendab raha äraandmine ministeeriumi vastavatele eesmärkidele ja tulemustele. Sellist teavet seletuskirjast ei leia ja võimalik, et seda ei leia mujaltki.

Riigieelarve tegemisel ei lähtuta riigi eesmärkidest

See annab veel kord tunnistust selle kohta, et riigieelarve koostamisel tehakse rahastamisotsused nii ministeeriumide kui ka valitsuse tasandil ikkagi traditsiooniliste kuluridade, näiteks tegevuskulude või investeeringuobjektide üle debateerides, mitte riigi eesmärkidest ja mõõdikutest lähtudes. Tegevuspõhise riigieelarve senise rakendamise probleem on vähene seos praktilise elu ja otsustamisega. Riigieelarves vormistatakse otsused tegevuspõhiselt, aga kogu eelnev riigieelarve protsess, töö ja vaidlused toimuvad jätkuvalt traditsiooniliste kuluridade nagu tegevuskulude, investeeringute, toetuste jms põhjal. Ehk siis: reaalsuses arutatakse õpetajate palga, mitte tulemusvaldkonna „Tark ja tegus rahvas“ eesmärkide ja oodatavate tulemuste üle.

Riigieelarve koostamine senisel isevooluteel tähendaks raha ebamõistlikku kasutamist, riigile tarbetut tööd, kulu ja kasutamata võimalusi motiveerida riigiasutusi efektiivsusele. Raha tõhusamaks kasutuseks oleks riigikogul mõistlik uuesti mõtestada ja otsustada, millist infot ta riigieelarve üle arutamiseks vajab, millisest põhimõttest lähtudes ning millises detailsuses rahakasutuse limiidid valitsusele edaspidi kehtestab ning milline info eelarvevalikute tegemisel maksab, leiab riigikontroll. Seda teavet peaks valitsus rahandusministeeriumilt ja valitsemisaladelt nõudma ning otsustamisel kasutama.