Eerik-Niiles Kross: põhiseaduse muutmise eelnõu on valmis. Mis meid selleni tõi?

„Mul oli au anda 61 riigikogu liikme poolt üle põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu, mis on selle riigikogu koosseisu üks olulisemaid, kui mitte kõige olulisem seaduseelnõu,“ kirjutab riigikogu liige Eerik-Niiles Kross.

Eelnõu näeb ette põhiseaduse paragrahvi 156 lõige 2 muutmist nii, et edaspidi saaks Eesti kohalikel valimistel hääletada üksnes Eesti, Euroopa Liidu ja NATO riikide alaliselt Eestis elavad kodanikud ning Eesti püsielanikest kodakondsuseta isikud.

Nagu õigust ja õiglust teravalt riivavad teemad ikka, on seegi ettepanek tekitanud vastuseisu nii nende poolt, kes peavad muutust üldse ebavajalikuks, kui ka nende poolt, kes leiavad, et tehakse liiga vähe.

Kõige viletsamalt vastu pidanud paragrahv

Praegu seisab põhiseaduses nii. „Kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel on seaduses ette nähtud tingimustel hääleõiguslikud selle omavalitsuse maa-alal püsivalt elavad isikud, kes on vähemalt kuusteist aastat vanad.“

Muide, kohaliku omavalitsuse peatüki paragrahv 156 on kõigist 1992. aasta põhiseaduse paragrahvidest kõige viletsamalt ajahambale vastu pidanud. Viiest põhiseadusmuudatusest kaks puudutavad nimelt selle sätteid. 2003. aastal muutis riigikogu volikogude ametiaega kolmelt aastalt neljale ja 2015. aastal langetas valimisiga 18 aastalt 16 aastale.

Kohalike omavalitsuste peatükki arutas ja sõnastas 1991. aasta septembrist kuni 1992. aasta veebruarini Põhiseadusliku Assamblee VII toimkond, mida juhtis Kalle Jürgenson. Põhiliseks vaidlusteemaks oli omavalitsuse tasandite küsimus – kas Eestil oleks vaja mitmetasandilist omavalitsust ja kui, siis kas tasandid peaksid olema põhiseaduse määratud. Otsustati jätta see küsimus seaduste määrata.

Enamik toimkonna liikmeid leidis, et põhiseadusse tuleb kohalike omavalitsuste kohta kirjutada nii vähe kui võimalik. Tõsiselt arutati ka küsimust, kas põhiseaduses on kohalike omavalitsuste küsimust üldse tarvis käsitleda, sest kohaliku elu küsimusi võiks reguleerida seadustega. Lõpuks leiti, et kohaliku omavalitsuse autonoomia tagamine ja põhiprintsiibid selle sõltumatusest peaksid siiski olema põhiseaduses. Tõsiselt kaaluti ka 1938. aasta põhiseaduse kohalikke omavalitsusi puudutava peatüki ülevõtmist. 1938. aasta põhiseaduse järgi oli kohalikel valimistel hääleõigus üksnes Eesti kodanikel.

Tekstitoimkonna koosolekul 1991. aastal öeldi otse välja, et kui mittekodanikud hääletada ei saa, saaks „meil Kirde-Eestis valimistest osa võtta ainult üks kolmandik elanikest“.

Kuigi leidus nii neid, kes hääleõiguse andmist mittekodanikele ei toetanud, kui ka neid, kes arvasid, et kohalike valimiste hääleõiguse küsimuse võiks sätestada seadusega, ei vaieldud lõpuks praeguseni kehtivale printsiibile ülemäära tuliselt vastu. Küll rõhutasid mitmed põhiseaduse koostajad, et kohaliku omavalitsuse küsimuses võib olla tulevikus vaja põhiseadust korrigeerida.

Kuigi Liia Hänni ütleb nüüd, et põhiseadust ei tohiks „solkida“, jäädvustades seal Venemaa sõda Ukraina vastu, on selge, et hääleõigus mittekodanikele kohalikel valimistel on põhiseaduses justnimelt Venemaa ühe varasema sõjakäigu ehk Eesti okupeerimise jäädvustusena.

Selline oli lihtsalt 1992. aastal „reaalne olukord“. Muide, kui praegu elab Eestis umbes 70 000 määratlemata kodakondsusega inimest, siis 1992 oli neid 480 000 (!). Vene Föderatsiooni kodanikke oli 1992. aastal Eestis aga mõni tuhat. Vene kodanike osakaal on 1992. aastast mitmekümnekordistunud, kodakondsuseta isikute oma aga langenud 35 protsendilt viiele. Reaalne olukord on kardinaalselt muutunud.

Demokratiseerumise kursilt autokratiseerumisele

1992. aastal oli ühiskonna suure osa võõrandumine kohalikul tasandil oluliselt suurem oht kui vaenulike välisriikide võimalik mõju Eesti otsustusprotsessidesse nende riikide kodanike kaudu.

1990ndate alul oli maailm üldise ja tundus, et vääramatu demokratiseerumise kursil. Loomulikult kujutlesid põhiseaduse loojad Eestile edukat tulevikku. Sellesse tulevikku kuulus ka määratlemata kodakondsuseta isikute osakaalu järkjärguline vähenemine. Kindlasti mitte aga Vene kodanike arvu märkimisväärne suurenemine.

30 aastat hiljem on ajalugu teinud korrektiive. Kui Euroopa Liitu kuulumine on toonud meile Euroopa Liidu kodaniku mõiste ja liitnud demokraatlikku väärtusruumi, siis väljapoole seda ruumi jääv maailm on autokratiseerumise kursil. Need suundumused on muutnud ka kodakondsuse poliitilist kaalu – nii negatiivses kui ka positiivses suunas, sõltuvalt kodakondsusest. Agressiivsete riikide kodakondsete kaudu on rünnatud demokraatlike riikide elukorraldust, proovitud kallutada rahvaste valikuid ja õigustatud agressioone. Võõrriikide kodanike osalemine kohalikel valimistel sisaldas põhiseaduse koostamise ajal üksnes teoreetilisi ja tegelikult ettenägematuid tulevikuriske. 2024. aastal on need riskid paljus maailma paigus realiseerunud.

Nagu Hänni väga õigesti ütleb, on põhiseaduse ülesanne kindlustada ja kaitsta Eesti riiklust. Põhimõte, et kohalikel valimistel saavad valida kõik omavalitsuse territooriumil elavad isikud, sõltumata kodakondsusest, on aga avanud Eesti uutele riskidele. Jaan Kross, ka muide üks 1992. aasta põhiseaduse kaasautoritest, ütles kunagi, et põhiseadus on tasakaalutegur, mille poole elus tekkivate juriidiliste probleemide korral pöördutakse. Nüüd on elu tekitanud olukorra, kus põhiseadusega loodud norm töötab ühele selle põhieesmärgile vastu – ta nõrgendab Eesti riiklust. Tasakaal on paigast ära ja see tuleb taastada.

Muudatus ei tulene vaid Venemaa agressioonist

Eile riigikogule üle antud põhiseaduse muudatuse eelnõu ei lähtu kitsalt „Putini sõjakäigust“ ja igale õiglustundega inimesele arusaadavast tõdemusest, et agressorriigi kodanikud ei tohiks Eestis valida. Venemaa Föderatsiooni agressioon Ukraina vastu üksnes demonstreerib laiema muutuse riske globaalses keskkonnas. Keskkonnas, mille märksa lõimunum osa kui kolmkümmend aastat tagasi Eesti täna on.

Kodakondsusel on selles keskkonnas oluliselt suurem poliitiline ja julgeolekuline erikaal kui iial mäletatavas minevikus.

Eesti riigi põhiseaduslik ülesanne on Eesti riiklust kaitsta. Riiklusi rünnatakse tänapäeval mitte ainult rakettide ja suurtükkide, propaganda või energiarelvadega. Riiklusi rünnatakse ka õiguslike vahendite, valimistesse sekkumise ja demokraatlike protsesside häirimise kaudu. Nii nagu me peame võimalikke vastaseid heidutama riigikaitse tugevdamise abil, nii nagu me ei tohi jätta piiritarasse valvamata lõike, nii ei tohi me ka oma õigusruumis säilitada tõendatud kuritarvitamisvõimalusi.

Euroopa on sisenenud ajastusse, kus taas maksab tugevama õigus ja kus suur osa maailmast kasutab oma huvide edendamiseks agressiivseid meetodeid. Sellest on kahju, aga selleks tuleb olla valmis.

Sellest arusaamast, mitte üksnes Venemaa agressioonisõja reaalsusest, lähtub põhiseaduse muudatus. Vastavalt leiame, et Eesti õigus- ja väärtusruumi paremaks kaitsmiseks tuleb Eestis ka kohalikel valimistel kehtestada kodakondsustsensus. Meie ühise väärtusruumi ehk Euroopa Liidu ja meie julgeolekuliitlaste ehk NATO kodanike hääleõigus Eesti kohalikel valimistel ei sisalda olulisi julgeolekuriske ja seob meid tihedamalt meie liitlastega. Ülejäänud maailma ettearvamatud arengud on asetanud aga nende riikide kodakondsed olukorda, kus nende ärakasutamine ei ole enam teoreetiline võimalus, vaid igapäevane reaalsus.

Õigusriigis üldprintsiibina õigusi ei kitsendata

Põhiseadusmuudatuse eelnõule on mitmelt poolt ette heidetud, et Eestis elavatelt määratlemata kodakondsuseta isikutelt „ei võeta hääleõigust ära“. On tõsi, et 30 aastat tagasi küllap ei nähtud ette, et veel tänagi leidub 70 000 inimest, kes pole Eesti kodakondsust omandanud. Ent need inimesed ei ole omandanud ka ühegi teise riigi kodakondsust ning nende ainus õiguslik ja kogukondlik side on Eesti Vabariigiga. Nende suhtes ei saa kohaldada tegelikult või teoreetiliselt vaenulike võõrriikide kodakondsusest tulenevat riski.

Võiks lausa väita, et 1992. aastal põhiseadusega antud hääleõigus anti nimelt määratlemata kodakondsusega isikutele. Võõrriikide kodanikele anti see küll teoreetiliselt, ent mitte faktiliselt, sest faktiliselt neid siin peaaegu ei olnud. Vastavalt rikuks neilt nüüd häälõiguse äravõtmine märksa ilmsemalt õiguskindluse põhimõtet kui kodakondsustsensuse kehtestamine võõrriikide kodanikele.

Õigusriigis üldprintsiibina õigusi ei kitsendata, kui selleks pole põhjendatud vajadust. Julgeolekurisk Vene, Hiina, Iraani, Põhja-Korea jne kodanike puhul on tõendatav, mitte individuaalselt muidugi, aga kodakondsuse kaudu. Kodakondsuseta Eesti inimeste puhul see loogika ei rakendu. Neil on lojaalsusside üksnes Eestiga, kuigi mitte nii selge kui kodanike puhul.

Samas on selge, et „sõja tõttu vallandunud usaldamatus Vene kodanike suhtes“, mida Hännigi tajub, on kahjuks laienenud ka kodakondsuseta isikutele. Seega, kui riigikogus suudame piisavalt veenmistööd teha, saab hääleõiguse muidugi piirata ainult kodanike ringiga. Kuigi juristkond vaidlustaks selle kindlasti riigikohtus ja küllap ka Euroopa kohtus, oleks õigusselgus majas.

Kui hallid passid valima jäävad, on hädavajalik nendepoolne kinnitus, et hääletaja austab Eesti õiguskorda, sealhulgas suhtumist Venemaa agressiooni Ukraina vastu. Sellise täiendava regulatsiooni võimaldamiseks näebki põhiseadusmuudatus ette lisatingimuste seadmise mittekodanikele kohalikel valimistel osalemiseks.

Kokkuvõttes. Algatatud põhiseadusmuudatus ei ole kergekäeliselt või kiiruga „kokku klopsitud“, vaid vastupidi – tuleneb veendumusest, et see on Eesti demokraatia usaldusväärsuse hoidmiseks vajalik ning uues julgeolekukeskkonnas paratamatu.

Nagu ütles oma viimases kõnes riigikogule 2001. aasta sügisel Lennart Meri: „Kui põhiseaduse pikaaegne traditsioon on väärtus, siis on põhiseadusliku korra väärtuseks ka põhiseaduse areng.“

Loe lisaks siit.