Kas Eesti riigi rahandus on kriisis?
Pärast Euroopa Komisjoni sügisprognoosi avalikustamist on jälle hoogu saanud arutelu Eesti eelarvepoliitika teemal. Asi on nimelt selles, et Euroopa Komisjoni hinnangu kohaselt on meie eelarve sügavas defitsiidis. Struktuurses defitsiidis, kui täpsem olla ja lausa 1,4 protsenti võrra sisemajanduse koguproduktist (SKP). Samas väidab valitsus, et nad on järginud konservatiivse eelarvepoliitika põhimõtteid ning on koostanud järgmise aasta eelarve tasakaalulähedasena. Nende kahe hinnangu vahel on sügav lõhe. SKP lõhe (ka toodangulõhe), kui täpsem olla, mis sisuliselt tähendab erinevat arusaamist majanduse hetkeolukorrast.
Miks siis ikkagi Euroopa Komisjon leiab, et meil on suur struktuurne eelarvedefitsiit?
Tausta selgitamiseks peame minema tagasi 2000. aastate algusesse, kui ühise majandusliidu arendamisel saadi aru, et liikmesriikide riigirahanduse tegeliku olukorra hindamisel jääb väheks sellest, et senisel kombel jälgida riigivõla arenguid ja nominaalset eelarvepositsiooni ehk jooksva aasta tulude ja kulude vahet eurodes. Edasiarendamist vajas senine lihtne 3/60 reegel, mis lubas maksimaalselt 3 protsenti SKPst jooksvat eelarvepuudujääki ning maksimaalselt 60 protsenti SKPst valitsussektori võlga.
Probleem on nimelt selles, et iga konkreetse aasta eelarve tulemust mõjutab lisaks tehtud kulu- ja tuluotsustele ka majanduse hetkeolukord. Headel aegadel majandus kasvab hoogsalt ning tulud laekuvad hästi. Halbadel aegadel maksutulud vähenevad ning riik peaks suurendama sotsiaalkulusid ja püüdma osaliselt kompenseerida erasektori nõudluse langust. Lisaks on võimalik eelarvepilti ilustada ühekordsete teguritega, näiteks vara müügiga, riigiettevõtetest dividendide väljavõtmisega või ajutiste maksumeetmetega.
Kus häda kõige suurem, seal abi kõige ligem. Appi tulid majandusteadlased. Pärast pikki arutelusid jõuti välja struktuurse eelarvepoliitika hinnanguteni. See tähendas, et riigi rahanduse hetkeolukorra hindamisel kohandatakse jooksva aasta tulude ja kulude vahet ehk nominaalset eelarvepositsiooni ning eemaldatakse sealt majandustsükli ning ühekordsete meetmete mõju. Majandustsükli mõju hindamiseks leitakse SKP lõhe väärtus – kui palju on majandus üle- või allpool tema optimaalset (potentsiaalset) taset. Potentsiaalse SKP taseme all peetakse silmas maksimaalset võimalikku SKP taset, mis ei too kaasa ülemäärast hindade ja palkade kasvu.
Lahendus tundub väga hea: jooksvast eelarvepositsioonist on seda moonutavad tegurid eemaldatud ning näeme tegelikku eelarveseisu, mille põhjalt on lihtne öelda, kas valitsus kulutab ülemäära või mitte. Kuid siin on üks aga. Kui majanduskasv ja nominaalne eelarvepositsioon on objektiivselt mõõdetavad näitajad, siis potentsiaalne SKP ei ole kuidagi mõõdetav. Seda hinnatakse teiste majandusnäitajate põhjal.
Aga nagu hinnangutega ikka, ei pruugi eri analüütikute hinnangud alati kokku langeda, kuna ühte ja parimat metoodikat ei ole, mistõttu jääb hindaja subjektiivsus paratamatuks. Praegu, kui meie majandus on pärast mitmeaastast kiratsemist jälle hoogu juurde saamas, paistavad majandustsükli hinnangute erinevused eriti teravalt silma.
Kellel siis on õigus ja kellel mitte?
„Kõigil ja mitte kellelgi“ on ilmselt kõige korrektsem vastus. Hinnanguid Eesti majandustsüklile koostavad erinevad asutused, kes justkui kasutavad sarnaseid metoodikaid, kuid jõuavad erinevate tulemusteni.
Olemasolevate tootmisressursside ehk tööjõu, kapitali ning tehnoloogia abil püütakse hinnata majanduse optimaalset taset. Lisaks vaadatakse hindade ja palkade ning kindlustunde indikaatorite arenguid. Kokkuvõttes jagatakse majanduskasv kaheks – trend (potentsiaalne SKP) ja tsükkel (SKP lõhe).
Tehnilistesse nüanssidesse laskumata võib konkreetse aasta majanduse potentsiaali hinnangut vaadata kui mineviku ja tuleviku majandusarengute keskmist. Jah, meetodeid selle „keskmise“ leidmiseks on erinevaid, kuid see ei muuda sisu. Praegune probleem on selles, et meie majandus on viimasel neljal aastal kasvanud kõigest 2,1 protsenti, mis ei lähe sugugi kokku üldise arusaamaga meie avatud ja dünaamilise majanduse kasvuvõimekusest.
Kui me võrdleme seda kasvu Euroopa Liidu keskmisega viimasel kolmel aastal (1,9 protsenti), siis on see olnud napilt kiirem. Milleks kõrged kohad majandusvabaduse indeksites, kui sellega ei kaasne kiiremat majanduskasvu ning konvergentsi ehk jõukuse ühtlustumist meist kõrgemal arengutasemel olevate riikidega? Madalal majanduskasvul on olnud oma põhjused, mis osalt on ühised kogu Euroopas (kriisist taastumise venimine, vt Euroopa Komisjoni 2017. aasta sügisprognoosi), kuid osa neist on puudutanud ainult meie või meie lähiriikide majandusi, näiteks kaubandussanktsioonid ja kõikumised välistoetuste aastastes summades ELi mitmeaastase rahastusperioodi lõpu ja alguse tõttu.
Seetõttu on veninud ka meie majanduse normaalne taastumine üleilmsest finantskriisist ning Euroopa võlakriisist. Kokkuvõttes tähendab see, et madala majanduskasvuga aastad saavad majanduse nn „keskmise“ potentsiaali arvutustes tavapärasest suurema kaalu.
Juuresolevalt jooniselt paistab selgelt, et eri asutuste majandustsükli hinnangute erinevused on mitte ainult tuleviku, vaid ka mineviku osas. Kuid kas toodud SKP lõhe hinnangud on oluliselt erinevad? Ilmselt mitte, kuigi erinevused tunduvad suured. 2016. aasta SKP lõhe hinnangud jäävad 1,5-protsendipunktilisse vahemikku (-0,9 kuni +0,6), mida võib pidada statistiliselt mitteoluliseks erinevuseks, arvestades metoodika võimalikku viga. 2018. aasta SKP lõhe hinnangute vahemik on suurem ehk 2,3 protsendipunkti (+0,5 kuni +2,8), kuid siin suurendavad määramatust ka prognoosid ja nende erinevused. Kuid see on hindamise ainult üks pool.
Veelgi olulisem on see, kas vaatame majandustsükli hindamisel ikka õigeid majandusnäitajaid. Vaadates näiteks inflatsiooni, jooksevkonto saldo, säästmise või investeeringute arenguid, võime jõuda hoopis teistsuguse majandustsükli hinnanguni (Filling the gap: open economy considerations for more reliable potential output estimates, Bruegel, 2015; How large is the output gap in the euro area, ECB, 2016). Sellist lähenemist ei kasuta praegu ükski joonisel näidatud asutus, mistõttu saadud hinnangud on suhteliselt sarnased. Usaldusväärsema hinnangu majanduse praegusele olukorrale saame aastate pärast, kuid siis on sellest saanud tagantjärele tarkus, millega pole enam suurt midagi peale hakata.
Valitsus peab otsustama praegu, millist eelarvepoliitikat ajada ja kui suurt nominaalset defitsiiti või ülejääki teha. Valitsuse valikuid teeb lihtsamaks riigieelarve (baas)seadus, mis sätestab, et rahandusministeeriumi prognoos on aluseks nii riigieelarve kui järgmise aasta eelarve koostamisel. Samuti on sätestatud, et prognoosi koostavad analüütikud on sõltumatud. Lisaks peab Eesti Panga juures tegutsev eelarvenõukogu andma hinnangu rahandusministeeriumi prognoosile.
Kõrvutades erinevate institutsioonide SKP lõhede hinnangute abil saadud struktuurse eelarvepositsiooni hinnanguid, paistab järgmise aasta kohta silma, et kõigi puhul on eelarve struktuurses defitsiidis. Selle ulatus on muidugi erinev, kuid eri hinnangute keskmise puhul võib arvata, et siseriiklikult lubatud defitsiidi piir 0,5 protsenti SKPst võib järgmisel aastal saada ületatud. (Võrreldavuse tagamiseks on arvutuste aluseks 2018. aasta eelarve eelnõus planeeritud nominaalne eelarvepositsioon ja ühekordsed meetmed. Struktuurse eelarvepositsiooni hinnangute arvutamisel on kasutatud iga institutsiooni viimast teadaolevat hinnangut SKP lõhe väärtusele.)
Samas ei ole ohus Euroopa eelarvereeglitega lubatud struktuurse defitsiidi piirmäär, mis on 1 protsent SKPst. Eesti 2018. aasta eelarvekava vastavust Euroopa eelarvereeglitele hindab komisjon eraldi dokumendis, mis avalikustatakse 22. novembril. Oma hinnangu koostamisel keskendub Euroopa Komisjon struktuurse eelarvepositsiooni muutustele ning kulude kasvule.
Kuna Euroopa Komisjoni hinnangul on struktuurse positsiooni halvenemine toimunud järk-järgult, ei saa välistada, et otsus eelarvepoliitikale tuleb positiivsem, kui seda võiks arvata 0,5-protsenti SKPst sihiks seadva defitsiidieesmärgi ning 1,4 protsendini SKPst küündiva struktuurse positsiooni hinnangu kõrvutamisel. Hinnangu andmiseks fikseeritakse iga riigi majandus- ja eelarveolukorrale tarvilik eelarvepositsiooni muutus eelneva aasta kevadel. See tähendab, et 2018. aasta eelarveplaanide nõuded on fikseeritud 2017. aasta kevadel.
Meie puhul nähti siis, et oleme oma 2017. aasta eelarve-eesmärke ületanud ning lubatud võiks olla väike struktuurse eelarvepositsiooni lõdvenemine (0,2 protsendi ulatuses SKPst). Komisjoni prognoosi järgi halveneb meie eelarvepositsioon 0,3 protsendipunkti võrra 1,1-lt 1,4 protsendini SKPst, kuid lubatud halvenemine oli 0,2. See teeb kõrvalekaldumiseks meie eelarve-eesmärgist 0,1 protsendipunkti võrra. Aga nagu ülal mainitud, vaadatakse lisaks ka kulude kasvu ning Komisjoni ametlikku koondhinnangut peame veel mõne päeva ootama.
Oluline on märkida, et Euroopa Komisjon hindab eelarve-eesmärkide täitmist, kuid otseselt ei hinnata meie riigi rahanduse jätkusuutlikkust. Seejuures tuleb silmas pidada, et Eesti on sisuliselt ainuke EL riik, kes on siseriiklikult seadnud endale lubatust ambitsioonikama eesmärgi. Struktuurse defitsiidi piiramine 1 protsendile SKPst ei tulene konkreetse riigi majanduslikest ega riigi rahanduslikest oludest, vaid see on poliitiline kokkulepe euroala riikide vahel.
Euroopa Komisjon on tegelikult hinnanud ka eelarvepositsiooni miinimumtaset majanduslikust aspektist, mille puhul võiks olla Eesti puhul lubatud kuni 1,5-protsendine eelarvedefitsiit. See peaks normaalsete majandustsüklite puhul tagama, et meie nominaalne eelarve ei ületaks 3-protsendise defitsiidi piirangut. Eesti vananeva rahvastiku mõju ning meie madalat riigivõlga arvestades võiks lubada ka suuremat püsivat eelarvedefitsiiti riigi rahanduse pikaajalist jätkusuutlikkust ohtu seadmata.
Seega ei ole meil sisulist probleemi riigi rahandusega isegi kõige konservatiivsemate hinnangute kohaselt. Küsimus on pigem selles, kas Eestil sobib üleüldse eelarvet püsivas defitsiidis hoida. Meil on ju väga hästi meeles viimase kriisi õppetund, kus headel aegadel hoogsalt kulutanud riigid said väga rängalt karistada. Kõige raskemal ajal oli ELis kaheksa liikmesriiki, kes vajasid rahvusvahelist tuge võlakriisist väljumiseks. Sealhulgas ka meie naaberriik Läti. Kreeka on endiselt oma varasema võla kütkeis ja peab veel aastaid, kui mitte aastakümneid elama oma võlausaldajate armust ja pingsalt järgima nende ettekirjutusi. Sellist saatust me tõesti Eestile ei soovi ja õnneks pole seda ka karta.
Headel aegadel kogunenud reservid aitasid meil tõesti kriisi raskeimad hetked üle elada selliselt, et meil ei olnud vaja eelarvekulude katteks võlakoormust suurendada. Samas on see tagatud ka praegu, valitsussektori reservide maht 2016. aasta lõpu seisuga oli 2 miljardit eurot, mis on 100 miljoni võrra suurem, kui see oli enne majanduskriisi. Samuti on reservide maht suurem valitsussektori võlakoormusest ehk meil netovõlg eelmise aasta lõpu seisuga puudus.
Olenemata riigivõla suurusest on kriisiga toimetulek tagatud Riigikassa hallatavate likviidsus- ja stabiliseerimisreservide abil. Kui likviidsusreserv peab tagama riigi igapäevaste kohustuste tagamises, siis stabiliseerimisreservi saab kasutada ainult erakordsete sündmuste puhul, sh majanduskriiside ajal. Lisaks on kehtestatud nõuded likviidsusreservi miinimumtasemele, mis peab võimaldama riigi väljamaksete teostamise maksutulude vähenemise 2009. aastaga sarnastes tingimustes vähemalt 9 kuu ulatuses. See tähendab, et riigil on olemas rohkem kui piisavad puhvrid ka väga suure majanduslanguse üleelamiseks. Siit tekib hoopis küsimus, et miks hoida ja koguda reserve, mida sisuliselt mitte kunagi ei kasutata, samas kui on olemas selge investeerimis- ning arendamisvajadus?
Mida soovitavad meil teha rahvusvahelised institutsioonid?
Maailma arenenuma majandustega riike ühendav Pariisi mõttekoda Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD) on oma viimases Eestit käsitlevas ülevaates soovitas meil ära kasutada praegust väga soodsat majandusolukorda ja ülimadalaid intressimäärasid ning investeerida riigi ülesehitamisse. See tähendaks mõõdukat eelarvepuudujääki majanduse kasvupotentsiaali suurendamiseks ning Eesti inimeste heaolu kiiremaks tõstmiseks. See ei tooks kokkuvõttes kaasa olulist võlakoormuse kasvu ja tagaks endiselt meie riigi rahanduse jätkusuutlikkuse. Mõõdukas ehk SKPst poole protsendini ulatuv püsiv eelarvedefitsiit hoiaks Eesti riigi võlakoormuse suhtena SKPsse ligikaudu praegusel tasemel.
Ainuke majanduslik vastuargument defitsiidis eelarvele on selle ajakohasus. Aga nagu juba kirjutatud, me ei tea piisava usaldusväärsusega, milline on meie praeguse majandustsükli seis ehk kui palju on meie SKP ülal- või allpool potentsiaalset taset. Selge on, et meie majanduskasv on viimasel neljal aastal olnud suhteliselt madal nii meie varasemate kasvude kui ka teiste EL riikide majanduskasvudega võrreldes.
Madala majanduskasvu taustal tundub praegune kasvu kiirenemine küll suur, kuid 2007. aasta buumiperioodiga võrreldes on meie majandus oluliselt vähem ohustatud, mistõttu ei saa ka suurt kriisi oodata. Puudub laenuvõimendus ning kinnisvarahindade arengud on olnud kooskõlas sissetulekute arengutega. Ehitussektor on samuti seisakust väljumas, mille taga on praegu peamiselt riigi investeeringute kasv uue ELi rahastusperioodi avanemise ning kohalike valimiste tõttu. Järgmisel aastal riigi investeeringute olulist kasvu oodata ei ole.
Praegu majandust eelarve kaudu oluliselt jahutama hakates võime teha rohkem kahju kui kasu, mis võib kaasa tuua üldise kindlustunde languse ning ohtu seada erainvesteeringute äsja alanud taastumise. Nominaalselt on järgmise aasta eelarve planeeritud puudujäägis, kuid tasakaalu lähedal. Struktuurselt on eelarve defitsiidis, meie hinnangul 0,25 protsendiga SKPst, eri institutsioonide keskmist arvestades 0,6 protsendiga SKPst.
Praegu ei ole eri majandustsükli hinnanguid vaadates tõenäoliselt kõige õigem hetk majandust stimuleerida, kuid arvestades eelarvedefitsiidi suurenemise ulatust, ei sea see praegu meie majandust ohtu. Planeeritud lisainvesteeringute arvel võib suureneda tulevane (potentsiaalne) majanduskasv ja heaolu. Eesti riigi rahanduse olukord on väga hea kõikide arvuliste hinnangute järgi.
