Advokaat selgitab: avaliku ja erasektori äri-koostöö Eestis on võimalik ja vajalik

Viimasel ajal Eestis palju kõneainet pakkunud avaliku ja erasektori koostöö (Public Private Partnership - PPP) on Maailmapanga definitsiooni kohaselt igasugune avaliku sektori isiku või asutuse ning eraettevõtja vaheline kokkulepe avaliku vahendi või teenuse pakkumiseks, milles eraettevõtja kannab olulist riski ja majandamise vastutust.

PPP ehk selle eestikeelne vaste averus on maailmas levinud moodus rahastada erakapitali ja -kompetentside kaasamisega nii teede, sildade, tunnelite, raudteede, tehnovõrkude, sadamate, lennujaamade aga ka koolide, haiglate ja isegi vanglate ehitamist ning korraldada nende hooldamist ka majandamist.

Eesti õiguses käsitleb averust riigihangete seadus (RHS) defineerides kontsessioonilepinguna ühe või mitme ettevõtja ja ühe või mitme hankija vahel sõlmitud hankelepingu, mille puhul kontsessionääri tasu seisneb, kas ainult õiguses ehitist ekspluateerida või teenust osutada või selles õiguses koos rahalise maksega. Lisaks rõhutab seadus, et nõudluse või pakkumisega seotud äririsk peab üle minema kontsessionäärile.

Eestis on averusteks eelkõige kontsessioonilepingud

RHS keskendub kitsamalt just teenuste ja ehitustööde kontsessioonilepingute reguleerimisele. Seadus sätestab, et kontsessioonileping on hankeleping, mille puhul tasu ehitustööde tegemise või teenuste osutamise eest seisneb, kas ainult õiguses ehitist ekspluateerida või selles õiguses koos rahalise maksega ning nõudluse või pakkumisega seotud äririsk läheb üle kontsessionäärile.

Nõudluse või pakkumisega seotud äririsk on RHS kohaselt risk, mille puhul ei ole tavapäraste tegevustingimuste korral tagatud kontsessioonilepinguga seotud investeeringute ja kulude katmine ega turul ettenägematute olukordade tagajärjel tekkinud kahjumi hüvitamine.

Nimetatud riskide panemine just erasektori õlgadele on ülioluline kriteerium, millest PPP projektidele oma hinnangu andmisel juhindub ka Eurostat, mis oma korda määrab Euroopa Komisjoni jaoks, kas projekt tuleb kohustusena üles võtta liikmesriigi valitsuse bilansis või jääb see eraettevõtja kanda ning riigieelarve tasakaal jääb vastava negatiivse mõjuta.

Seega tuleb Eestis averusprojekti teostamiseks läbi viia hankemenetlus, mille tulemusena sõlmib hankija edukaima pakkujaga hankelepingu (kontsessioonilepingu) ning selles kokkulepitud tööd või teenused teostatakse kontsessionääri poolt tema enda rahaliste vahendite arvelt. Üldjuhul ei maksa hankija kontsessionäärile eraldi tööde teostamise eest - PPP mõte ongi anda suurem osa tööde teostamise majanduslikke ja finantsilisi riske üle eraettevõtjale. Kontsessionäärile on nii-öelda vastutasuks kontsessioonilepinguga antud õigus püstitatud ehitist käitada reeglina koos õigusega võtta ehitise kasutamise eest tasu või saada kasutamisvalmis rajatise eest perioodilisi makseid.

Lähiajaloost leiame nii häid kui halbu näiteid

Avaliku ja erasektori koostööprojekte on taasiseseisvunud Eestis eri vormis teostatud arvukalt. Värskeim näide ehitusvaldkonna kontsessioonilepingust on kindlasti Tallinnas Suur-Ameerika tänavale rajatud ühendministeeriumide büroohoone. Ehitustööde kontsessioonilepingute alusel teostati aastate eest ka Tallinna koolihoonete ulatuslikud renoveerimised ning need on averuse mainet Eestis ka mõnevõrra kahjustanud. Minu hinnangul on selle põhjuseks pigem hiljem tõusetunud küsimused eraettevõtjale makstavate tasude suuruse mõistlikkuse kohta kui rakendatud PPP lahenduste põhimõtteline kontseptsioon.

Averusteks laiemas mõttes on ka kunagise AS Tallinna Vesi erastamislepinguga eraettevõtjale pandud kohustus Tallinna joogivee- ja kanalisatsioonitorustike väljaehitamiseks, linnatänavate puhastamine ja koristamine erinevate eraettevõtjate poolt, Tallinna kaugkütte katlamajade ning küttevõrgu pikaajaline väljarentimine eraettevõtjale koos kaasnevate soojatootmise ning investeerimiskohustustega, parkimise korraldus ja järelevalve Tallinnas AS Ühisteenused poolt, Eesti Väärtpaberite keskregistri pidamine Nasdaq-OMX poolt ning miks mitte ka turvakontroll Tallinna Lennujaamas G4S turvatöötajate poolt. On seegi ju üks avalikest teenustest, mille korraldamine ja igapäevane teostamine on lepinguga pandud eraettevõtja õlule.

Eesti on Euroopaga võrreldes kasutanud averust tagasihoidlikult

Võrreldes Lääne-Euroopa riikidega on PPP lahendused Eestis leidnud aga oluliselt vähem kasutamist. Sellelgi on oma loogilised põhjused. Pikka aega puudus Eestis vastav detailsem õiguslik regulatsioon, selle tekkimisel jäi avalikus sektoris algselt puudu vajalikust pädevusest ja otsustamise julgusest. Hoogne majandusareng tõi kaasa Eesti riigieelarve mitmekordistumise ning regulaarsed suured EL-i abirahad ja riigi jaoks pikalt soodne laenamiskeskkond vähendasid vajadust suurte projektide rahastamiseks erakapitali abil. Oma negatiivse mõju on averuse mainele kindlasti avaldanud ka väidetavad „semukapitalistlikud skeemid" Tallinnas, mistõttu ei ole PPP olnud meie avaliku sektori jaoks viimastel aastatel suurte taristuobjektide rajamisel esimeste valikute hulgas.

Ajad aga muutuvad ruttu ning väheneva rahvastiku ja defitsiidis riigieelarve tingimustes on riigisektor taas otsimas alternatiive suurte projektide rahastamisele otse riigieelarvest või riigipoolse laenamise teel. Ootavad ju rahastamist neljarealised maanteed Tallinnast Tartusse, Narva ja Pärnu kaudu Läti piirini, Saaremaa püsiühendus ning kaugemas tulevikus ehk ka Talsingi tunnel.

Julgustav PPP näide lõunanaabritelt

Olles suurte transpordi- ja infrastruktuuri projektide õigusliku nõustamisega viimase ligi veerandsaja aasta jooksul regulaarselt tegelenud, soovitan PPP-põhist lähenemist riigipoolsete taristuinvesteeringute rahastamiseks kindlasti kaaluda. Kuigi EL-poolsed reeglid averuste mõju arvestamisel riigieelarvetel tasakaalule on viimastel aastatel oluliselt karmistunud on praktikast võtta hiljutine positiivne näide Lätist. Eurostat kiitis juulis heaks Riiast lõunasse suunduva uue neljarealise maanteelõigu (Kekava ümbersõit) rajamise ja rahastamise erakapitali kaasates, nii et Läti valitsus ei pea seda kohustust oma bilansis kajastama. Rajatava teelõigu pikkus on küll vaid 17,5 kilomeetrit ning prognoositud maksumus peaks jääma 160 MEUR piiresse, kuid tegemist on kindlasti julgustava pretsedendiga ka teiste liikmesriikide jaoks, kes range eelarvetasakaalu reegli kiuste suuremahulisi investeeringuid nii majanduste elavdamiseks kui oma elu- ja majanduskeskkonna parendamiseks kavandavad.