Riigikontroll: Rail Balticu tähtaegne valmimine pole ilmselt realistlik, Eesti on vähemalt kaks aastat ajakavast maas

Riigikontrolli analüüs näitas, et Eesti riigi vastutusel olevad tegevused on keskmiselt rohkem kui kaks aastat rahastuslepetes kokku lepitud lõpptähtaegasid ületanud või ületamas.

Näiteks hilineb Eesti tegevustest Pärnu ja Ülemiste reisiterminali ehitus prognoosi kohaselt viis aastat. Majandus-ja kommunikatsiooniministeeriumi (MKM-i) väitel teevad kõik projekti osapooled kõik endast oleneva, et nii see tegevus kui ka kogu projekt valmiks siiski hiljemalt 2026. aastaks.

Euroopa Komisjonile saadetud aruannetes on toodud hilinemiste põhjustena välja põhjalikumate uuringute tegemise vajadus, hanke või konkursi luhtumine ning kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse oodatust hilisem kehtestamine.

Rail Balticu projekti Eesti osa peamise elluviija, RB Estonia OÜ sõnul on hilinemist põhjustanud ka projekti koordinaatori ehk Lätis asuva ettevõtte RB Rail ASi tegevuste, näiteks projekteerimisjuhiste koostamise hilinemine.

Juba poolteist aastat ollakse ajakavast maas, kasvanud on ka eelarve

Riigikontroll leiab oma analüüsis, et kogu Rail Balticu projekti tegevused kolme riigi peale kokku on keskmiselt poolteist aastat rahastuslepetes kokku lepitud ajakavast maas. Eesti on soovinud Rail Balticu projektiga võimalikult kiiresti edasi liikuda ja on seetõttu teiste Balti riikidega võrreldes võtnud rahastuslepete kohaselt korraga ette rohkem tegevusi – rahastuslepetes kokku lepitud 71st tegevusest on Eesti vastutuses 27.

Kui liikmesriik ei suuda aga kaasrahastust õigel ajal ära kasutada, on Euroopa Komisjonil õigus raha tagasi küsida. Samas on poolte kokkuleppel võimalik rahastusleppeid muuta, sealhulgas pikendada tegevuste elluviimise tähtaegasid ning jaotada tegevusi osadeks. Rahastuslepete elluviimise pikendamist on ministeeriumid ja ühisettevõte RB Rail ka juba taotlenud.

Rail Balticu projekti Eesti riigi vastutusel olevate tegevuste maksumuse prognoos on kasvanud 31,7 miljonit eurot ehk 13,9% võrreldes Euroopa Liiduga (EL) sõlmitud kolmes rahastusleppes kokku lepitud eelarvega. Näiteks läheb prognoosi kohaselt raudtee teiste taristutega ristumiste esimene ehitusetapp 20,5 miljonit eurot rahastusleppes kokku lepitust kallimaks, samuti prognoositakse Pärnu ja Ülemiste terminali ehitamise kallinemist.

Euroopa Komisjon rahastab projekti tegevusi aga rahastuslepetes kokku lepitud eelarve ulatuses ning kõik ülekulud tuleb katta liikmesriikidel ise. Kallinemine on olnud põhjustatud muuhulgas maksumuse prognooside täpsustumisest. Samas on suurte projektide puhul olnud maksumuse suurenemine ning ajakava pikenemine pigem tavapärane.

Riigikontroll ütleb ka, et Rail Balticu raudtee rajamise rahastamine kuni selle valmimiseni on läbi mõtlemata. Rail Balticu projekti elluviimise rahastamine ELi Euroopa Ühendamise Rahastu (CEF-rahastu) kaudu toimub tegevuste kaupa taotluste alusel erinevatel ELi eelarveperioodidel, mistõttu ei ole kindlust, millises mahus ja millise toetusmääraga on võimalik saada ELi kaasfinantseering raudtee lõpuni ehitamiseks.

Euroopa Komisjon on siiski avaldanud korduvalt poliitilist toetust Rail Balticu valmimisele ja peab seda prioriteetseks taristuprojektiks ELis. Projekti rahastamist planeeritakse riigieelarve strateegias ja riigieelarves ehk kokku viieks aastaks ette.

Perioodil 2010–2023 on projekti Eesti osa arendamiseks kulutatud ja kavas kulutada kokku 433,9 miljonit eurot, mis moodustab RB projekti Eesti osa eeldatavast maksumusest 32,1%. See omakorda tähendab, et vähemalt 67,9% projekti täpsem rahastamisprognoos, sh omafinantseeringu võimalikud rahastusallikad, praegu puuduvad.

Riigikontroll soovitas ka oma 2017. aastal koostatud ülevaates, et riik peaks välja töötama plaani Rail Balticu projekti rahastamiseks ning stsenaariumid juhuks, kui Euroopa Liidu kaasrahastuse määr osutub planeeritust väiksemaks või projekt kallineb. Seda pole seni tehtud.

Hanked on toimunud seaduste järgi, kuid järelevalve küsimus ebaselge

Riigikontrolli audit näitas ka, et Rail Balticu projekti hangete korraldamiseks ja lepingute haldamiseks on Eestis jagatud ülesanded ja vastutus ning toimitud üldjoontes seaduste ja kokkulepitud reeglite kohaselt.

Enamiku hangete korraldamise ja lepingute haldamise eest vastutab Rail Baltic Estonia, kes on oma ülesannetega seni valdavalt hästi hakkama saanud. Kehtestatud on asutusesisesed korrad ja juhendid, mida on hangete korraldamisel ja lepingute haldamisel üldiselt ka järgitud.

Projekti Eesti osa järelevalve korralduses ning riskide ja muudatuste juhtimisel esineb siiski probleeme. Kuigi enamikku Eesti vastutuses olevaid Rail Balticu projektiga seonduvaid tegevusi viib ellu Rail Baltic Estonia OÜ, vastutab siiski nende tegevuste õigeaegse ja eelarvekohase elluviimise eest MKM.

Samas pole MKM paika pannud, kuidas tehakse järelevalvet Rail Baltic Estonia tegevuse üle ning kuidas juhitakse projektis ettetulevaid olulisi muudatusi, näiteks märkimisväärset ajakava pikenemist või kulude suurenemist.

Auditi ajal taastati küll projekti juhtrühm, mille peamine eesmärk on tagada regulaarne infovahetus projektiga seotud poolte vahel ning kokkulepete saavutamine juhtkondade tasemel, kuid selle töö tulemusi polnud Riigikontrollil veel võimalik hinnata.

Riigikontroll soovitas Rail Balticu projekti tõhusamaks arendamiseks MKM-il töötada välja projekti muudatuste juhtimise ning järelevalve korraldus, sealhulgas määrata kindlaks MKMi roll ning vajalikud protseduurid.

Lisaks soovitas Riigikontroll MKMil analüüsida koostöös rahandusministeeriumiga projekti rahastamise riskide vähendamiseks võimalikke rahastamise stsenaariumeid ja koostada rahastamise prognoosid.

Ministeeriumid erineval seisukohal projekti edenemise osas

Majandus- ja taristuministri hinnangul on Rail Balticu raudtee rajamiseks varem kokku lepitud tähtajad jätkuvalt realistlikud ning MKM koos teiste RB projekti pooltega teeb pidevat tööd, et RB raudtee valmiks 2026. aastaks.

Ministri sõnul on projekti Eesti osapoolte rollid ja vastutus lepingutega reguleeritud ning ministeerium on planeerinud RB raudtee rajamise rahastamise vajalikul määral ette, järgides kõiki seadustes toodud kohustusi ja võimalusi.

Samas märkis minister, et riigikontrolli soovitused projekti rahastamise stsenaariumite analüüsimiseks on küsitavad seaduste ja määrustega paika pandud riigieelarve planeerimise ja koostamise põhimõtete, sealhulgas riigieelarve universaalsuse põhimõtte seisukohast, ning nende täitmine võib rikkuda põhiseaduses sätestatud parlamendireservatsiooni ning riigikogu finantspädevuse põhimõtteid.

Riigikontrolli hinnangul ei piira projekti eelarve detailsem analüüsimine ja stsenaariumite koostamine riigikogu õigusi ega otsustuspädevust.

Rail Balticu koordinaator Kristjan Kaunissaare: me teeme selle nimel jätkuvalt tööd, et raudtee valmiks 2026. aastal

Riigikontroll on teinud põhjaliku töö ning auditi tulemused on meile töös igati abiks.

Meil on eesmärk teha seda projekti üks kord ja hästi, mitte hiljem vigu parandada. Mööname, et mõned tegevused on graafikust maas ja ajakava on küll pingeline, aga elluviidav. Me teeme selle nimel jätkuvalt tööd, et raudtee valmiks 2026. aastal.

Rail Balticut tehakse palju avatumalt ja kaasavamalt kui Eestis on varasemalt suurprojektidega tavaks olnud. Hindame kõikide partnerite ja huvirühmade panust väga kõrgelt. Meil on juba toimunud enam kui 80 avalikku arutelu ja paljud on veel ees, käivad regulaarsed konsultatsioonid erinevate osapooltega, viiakse läbi uuringuid. Eestis pole midagi sarnast varem tehtud.

Püüame igakülgselt arvestada nii inimeste, looduse, projekti tehnilise- ja ohutusalase nõudlikkuse kui ka keskkonnamõjudega ning see on ajamahukas.

Siiski oleme hilinemise riski juba ka maandanud, näiteks alustanud ehitushangete ja ehitustegevusega 2019. aastal põhiprojekti valmimisega paralleelselt.

Nagu riigikontroll enda auditis tõdes, on selge, et sellise projekti puhul, mille planeerimine ja elluviimine kestab üle 10 aasta, võivad muutuda eeldused ja sellest tulenevalt ka projekti sisu ja eelarve.

Rail Balticu Eesti osa väljaehitamise kulu on möödunud aastal valminud eelprojekti prognoosi kohaselt 1,59 miljardit eurot. 2022. aastal, kui põhiprojekt on valmis, saame seda uuesti hinnata.

Sihiks on projekti kulusid kärpida, aga selliselt, et raudtee põhiparameetrid jääksid samaks ja tagatud oleks vastavus kõigile nõuetele ja piirangutele, sh ohutusele ja kvaliteedile.

Rail Baltic on kolme riigi projekt ja osa üle-euroopalisest raudteede võrgustikust, kus kõigil on nii ühised kui ka oma huvid. Peame ka sellega projekti ellu viies arvestama.

Täna teame, et Euroopas on kliimaeesmärke arvestades keskkonnasõbralik raudtee üks esmastest prioriteetidest. Kuid loomulikult eeldab selle saamine kõigi osapoolte head tahet ja pingutust.

Rail Baltic Estonia võtab kindlasti arvesse riigikontrolli soovitust arendada edasi riskijuhtimissüsteemi, mis võimaldaks nii tegevuste viibimise kui kallinemise riske õigeaegselt avastada ja neid maandada.

Rahandusminister vastas riigikontrollile, et auditiaruandes kirjeldatud olukord, kus projekti suurema kuluga perioodi rahastamisprognoos puudub, on põhjendatud riigisisese poliitilise tahte ja riikidevahelise kokkuleppe puudumisega selle kohta, kas suurema omafinantseeringu korral jätkatakse projekti.

Minister pidas sarnaselt riigikontrolliga oluliseks probleemiks, et pole loodud stsenaariume juhuks, kui Eesti eelarvest oleks vaja oluliselt suuremaid summasid, kui praegu on kavandatud. Rahandusministri sõnul pole põhjust kahelda, et ka järgnevatel aastatel leitakse riigieelarvest omafinantseeringu raha kuni 19% ulatuses ehitusmaksumusest.

Samas leidis rahandusminister, et juhul kui ELi toetus Rail Balticu projekti elluviimiseks peaks osutuma eeldatust väiksemaks, tuleb põhjalikult kontrollida kogu projekti sotsiaal-majanduslikku tasuvust, sisulist põhjendatust ja trassi valikuid.

Rahandusministeeriumi seisukoht on, et projekti osapoolte vahel tuleb rääkida läbi ja leppida kokku elluviimise uus, muudetud ajakava või projekti peatamine, sest Balti riigid ei saa oma eelarvest suure tõenäosusega rahastada projekti elluviimist selle tasuvusanalüüsis välja toodust oluliselt erineva osaluse määra ja mahu korral.

Rahandusministri hinnangul tuleb pidada alusetuks majandusministeeriumi hinnangut, et raudtee ehitatakse valmis ka ilma Euroopa Liidu toetuseta.

Rail Baltic Estonia ettepanekutega nõus

Projekti Eesti osa peamisel elluviijal, Rail Baltic Estonia OÜ-l soovitas riigikontroll arendada riskide õigeaegseks avastamiseks ja maandamiseks edasi riskijuhtimissüsteemi selliselt, et see aitaks leevendada projekti tegevuste kallinemist ja tegevuste venimist.

Samuti soovitas riigikontroll dokumenteerida tegevuste läbipaistvuse ja kontrollitavuse tagamiseks hangete korraldamise ning lepingute haldamise arutlused ja otsused, riskitöögrupi kohtumised, hankekomisjoni liikmete valik ning hankeplaani muutmise põhjused.

Rail Baltic Estonia OÜ juhatuse esimees nõustus valdavalt riigikontrolli soovitustega ning märkis, et projekti arenedes on plaanis sisemisi eeskirju ja juhendeid regulaarselt täiendada ning seejuures võtta arvesse riigikontrolli soovitused.

Riigikontrolör Janar Holm: ühisaudit näitab, mis saab siis, kui igaüks tekki enda poole sikutab

Kuidagi ei tohi tekkida olukord, kus meil on mõne aasta pärast valmis küll Ülemiste reisiterminal, Pärnu reisiterminal ning mõned raudteesillad, kuid puudub raudtee nende vahel ning piisav raha selle ehitamiseks.

Samuti ei tahaks mõelda stsenaariumile, kus Rail Baltic lõpeb süda-Euroopa poolt vaadates Das Baltikumi pealinnas Riias. Riia ja Helsingi vahel oleks aga üks isoleeritud ääremaa, provints.

Et Eestiga seda ei juhtuks on vajalik loomulikult ka väga tugev poliitiline tahe ja toetus. Riigikontroll rõhutas juba 2017. aastal tehtud ülevaates, et Rail Balticu puhul on algusest peale otsuste tegemisel olnud määraval positsioonil geopoliitilised kaalutlused.

Lootus, et rong sõidab edasi ka siis, kui piilupart tukub, ei täitunud ei tuntud lastelaulus ega lähe nii ka päriselus. Juht peab olema, juht peab aru saama, et ta juhib, juht peab vastutama ja juht peab ette nägema kogu teekonda ja riske sellel teekonnal.

Lähiajal on valmimas Eesti, Läti ja Leedu riigikontrolli-asutuste ühisaudit kogu Rail Balticu projekti juhtimise kohta. Sealt saab aimu, mis saab siis, kui veduri juhtkangide juures on mitu piiluparti, kes igaüks tõmbab kangi ise suunas.

Täna avalikustatud analüüsi näol on tegu riigikontrolli auditiga, mis käsitleb Rail Balticu raudteeprojekti rahastamist ja elluviimist Eestis aastatel 2014–2019. Kõiki kolme Balti riiki hõlmav Eesti, Läti ja Leedu riigikontrolli ühisaudit Rail Balticu projekti edenemise kohta avaldatakse praeguste kavade kohaselt 2020. aasta jaanuaris.