Proviisorite koja advokaadid: apteegireformist on tänaseks saanud vaid poliitiline otsus

Advokaadibüroo Rask advokaadid, kes nõustavad Eesti Proviisorite Koda apteegireformi puudutavates õiguslikes küsimustes, kirjutavad täna riigikogul eesseisva hääletuse valguses, et apteegireform on jõudnud seisu, kus täpsemalt otsustatakse vaid selle üle, kas riigile on olulisemad patsientide või ravimite müüjate huvid.

Riigikogu hääletab täna taas apteegireformi tühistamise üle. Tühistamise poolt räägiks justkui vankumatud õiguslikud argumendid. Räägitakse miljonilistest kahjunõuetest, vastuolust põhiseaduse ja Euroopa Liidu õigusega ning sellest, et reform ei tugine justkui ühelegi analüüsile. See ei ole nii. Täna ei ole õige väita, et reformi tühistamine on hädavajalik õiguslike probleemide lahendamiseks. Küsimus on puhtalt poliitiline. Täpsemalt otsustatakse vaid selle üle, kas riigile on olulisemad patsientide või ravimite müüjate huvid.

Olgu öeldud, et Eesti Vabariik on jätkuvalt suveräänne riik, kellel on vaba voli võtta põhiseaduse raames vastu poliitilisi reforme ja selleks vajalikke seadusi. Apteegireform on üks sellistest reformidest. Riigikogu ei ole õiguslikult kohustatud eelistama täna või tulevikus seni apteegiturul tegutsenud ettevõtjate huve. Riigikogu võib otsustada, et patsientide huvid on tähtsamad. See otsustusvabadus on riigikogul täna ja alati olemas.

Kahjude hüvitamisest

Riigi tegevusega tekitatud kahju väljamõistmist reguleerib riigivastutuse seadus. Üldjuhul on selle seaduse alusel riigilt kahjude väljanõudmine äärmiselt keeruline, sest kahjuhüvitise eeldused on väga kõrged. Lihtsustatult öeldes hüvitatakse kahju vaid erandlikel juhtudel.

Riigivastutuse seaduse järgi tuleks kahju hüvitamine seaduse puhul kõne alla eelkõige siis, kui apteegireform oleks vastuolus põhiseadusega.

Apteegireformi põhiseaduspärasust on korduvalt erinevate nurkade alt kahtluse alla seatud. Neid väiteid on kontrollitud korduvalt nii kohtutes kui ka õiguskantsleri poolt. Fakt on see, et seni pole vastuolu põhiseadusega tuvastatud. Eesti õiguses on vähe norme, mille õiguspärasust oleks nii palju kontrollitud. Näiteks alles 29.mail 2018 leidis riigikohus, et apteegireformiga seoses esitatav omandiõiguse piirang ei vii põhiseaduse vastase tulemuseni. Loomulikult lahendab kohus täpselt seda vaidlust, mis on kohtu lauale jõudnud. Fakt on aga see, et meedias süsteemselt esitatavad väidetavad põhiseadusega seotud probleemid ei ole põhiseaduslikkuse järelevalvet teostavates institutsioonides edukaks osutunud.

Ülepaisutatud nõuded

Oluline on kahjunõuete puhul veel tähele panna seda, et riigivastutuse seadus näeb ette ka palju piiranguid riigi poolt välja makstava kahjusumma vähendamiseks. Seega, isegi senise kohtupraktika pinnalt pigem ebatõenäolise kahjunõude ühe eelduse (apteegireformi põhiseaduse vastasuse tuvastamine) täitmisel, ei järgne sellele automaatselt kahjunõude täies ulatuses välja maksmist.

Samuti on selgelt ülepaisutatud väited kahjunõuete suurusest. Eesti kohtupraktikas ei ole riigilt eraettevõtjate kasuks välja mõistetud miljonitesse ulatuvaid kahjunõudeid ning suurusjärgud jäävad pigem tuhandete eurode kanti. Selle kohta on pidanud kuni 2015. a ülevaadet ka Justiitsministeerium ning sealt ilmneb, et välja mõistetud suurimad üksiksummad jäävad tuhandetesse mitte miljonitesse eurodesse ning miljonitesse võivad kahjunõuded halduskohtumenetluses (kus nõudeid riigivastutuse seaduse alusel lahendatakse) ulatuda üksnes mitmete aastate peale kokku.

Räägitud on ka välisinvestorite kahjunõutest, mille võiks Eesti riigilt välja nõuda rahvusvahelised vahekohtud. Selliste nõuete puhul esineb aga selge takistus. Nimelt kuulutas 2018. aastal Euroopa Kohtu lahend Euroopa Liidu liikmesriikide vahelised investeerimislepingutes sisalduvad vahekohtuklauslid Euroopa õigusega vastuolus olevaks. Seega peavad ka väliskapitalil põhinevad ettevõtjad pöörduma oma nõuetega Eesti kohtusse ja põhjendama oma nõudeid Eesti seaduste alusel.

Kokkuvõttes puudub täna alus väita, et apteegireformi jõustumine tähendab Eesti Vabariigile miljonitesse ulatuvaid kulusid kohtu kaudu realiseeritavate kahjunõuete näol.

Apteegireform Euroopa Kohtu praktikas

Apteegireformile on ette heidetud selle vastuolu Euroopa Liidu õigusega. Selline teadaolev vastuolu puudub. Veelgi enam - Euroopa Kohus on 19. mai 2009 otsuses kinnitanud, et liikmesriigid võivad rahvatervise huvides „kehtestada ravimite jaemüügiga tegelevate isikute suhtes ranged nõuded." Täpsemalt selgitas Euroopa Kohus: „Liikmesriigid võivad põhimõtteliselt reserveerida ravimite jaemüügi üksnes proviisoritele, arvestades tagatisi, mida viimased peavad pakkuma, ja teavet, mida nad peavad suutma tarbijale jagada."

Seega puudub täna tõsiselt võetav alus väita, et apteegireform võiks olla probleemne EL õiguse või Euroopa Kohtu praktika mõttes.

Apteegireform ja analüüsid

Apteegireformi kriitikute väitel ei rajane reform analüüsile. See väide ei ole õige. Apteegireformiga seotud küsimusi on põhjalikult analüüsitud. Enne apteegireformi aluseks olevate normide vastu võtmist 2014. ja 2015. aastal viidi läbi erinevaid analüüse ja reform rajanes mitmetele ekspertarvamustele.

Mõned näited:

riigikontrolli 2012. aasta audit „Ravimite hüvitamise korraldus";

TÜ RAKE 2014. aasta raport „Riiklike toetusmeetmete mõju hindamine maapiirkondade apteekide ja apteegiteenuse püsima jäämisele";

PwC 2014. aasta analüüs „Apteekide omandisuhete regulatsiooni muutmise mõjude analüüs"; Sotsiaalministeeriumi 2014. aasta analüüs „Üldapteekide geograafiline paiknemine ja selle vajaduse hindamine";

Glikman, Alvin & Partnerid 2014. aasta õiguslik analüüs „Proviisori kvalifikatsiooninõuetele mittevastavate isikute apteegiomanike hulgast välistamise põhiseaduspärasuse hindamine";

V. Trasbergi, PhD 2014. aasta eksperthinnang „Arvamus apteegipidajate omandipiirangute kohta".

Apteegituru piiramise või vabaks laskmise mõjusid on põhjalikult uurinud ka Austria Terviseinstituut ja OECD 2014. aasta analüüs „Competition Issues in the Distribution of Pharmaceuticals. Liberalization in the Pharmacy Sector", mis kinnitavad Eesti apteegireformi eesmärke ja põhjendatust.

Austria 2012. aasta uuringus leiti, et vaba apteegituru korral jaotuvad apteegid riigis ebaühtlasemalt, turgu valitsevad üksikud turuosalised ja apteegipidajatel on majanduslik surve suurendada käivet müües rohkem letiravimeid ja tooteid, mis pole ravimid. Austria uuring tõi vaba turu probleemidena välja ka apteekrite professionaalse sõltumatuse vähenemise, apteekide koondumise linnadesse ja selle, et vabal turul käsimüügiravimite hinnad vastupidiselt ootustele siiski ei langenud.

Reformi tühistajatel pole ühtegi analüüsi

Erinevates uuringutes on spetsialistid jõudnud samadele järeldustele - kui turgu valitsevad vaid üksikud turuosalised, siis tekivad patsientidele negatiivsed tagajärjed. Uuringutes leiti samuti, et negatiivseid mõjusid on võimalik vältida piirangute kehtestamisega, nt kui ravimite hulgi- ja jaemüük eraldatakse ning jaemüügi õigus reserveeritakse üksnes proviisoritele.

Seega on apteegireformi võimalik põhjendada nii kohalike kui teiste riikide uuringute kaudu. Samas ei sisalda apteegireformi tühistav seaduseelnõu mitte ühtegi analüüsi ega viiteid sellistele uuringutele.

Kokkuvõttes ei ole tänaseks teada, et apteegireformi osas esineks mingeid kaalukaid õiguslikke probleeme. Järelikult ei ole õige väita, et õiguslikel põhjustel on vajalik apteegireformi kiirkorras täielik tühistamine. Väited perspektiivikatest miljoninõuetest on selged liialdused. Riigikogu laual on 25.veebruaril 2020 puhas poliitiline küsimus - kas riigile on olulisemad patsientide või ravimite müüjate huvid.