Haldustrahvid ehk kuidas mõista isikud konkurentsikuriteos süüdi ilma kriminaalmenetlust läbimata
Justiitsministeerium on saatnud kooskõlastusringile haldustrahvimenetluse seaduse eelnõu, mida võiks karikatuurselt kokku võtta sõnumiga: kuidas vabaneda konkurentsisüütegude jt süütegude menetlemisel tüütust isikute põhiõiguste tagamise kohustusest, kirjutab advokaadibüroo TGS Baltic vandeadvokaat Triinu Järviste.
Eelnõu seletuskirjas on märgitud, et seaduseelnõu ei ole võetud vastu otseselt ühegi konkreetse direktiivi ülevõtmiseks (haldustrahvid peaksid hakkama kohalduma konkurentsi-, andmekaitse- ja finantsõigusrikkumistele). Siiski on üheks haldustrahvimenetluse kehtestamise vajaduseks asjaolu, et Euroopa Liidu nö ECN+ direktiiv nr 2019/1 sätestab liikmesriikidele kohustuse tagada, et haldusasutustel oleks võimalik konkurentsiõiguslike rikkumiste eest ettevõtjatele määrata tõhusaid, proportsionaalseid ja hoiatavaid rahatrahve muus kui kriminaalkohtumenetluses. Seetõttu saab põhimõtteliselt konkurentsisüütegude puhul haldustrahvidele üleminek direktiivi nõudeid täita.
Siiani kujutab turgu valitseva seisundi kuritarvitamine endast väärtegu, konkurentsivastased kokkulepped kvalifitseeruvad kuriteona ning neid menetletakse vastavates menetlustes. Nendele lisandub praktikas küllalt sagedasti haldusjärelevalve menetlus, mida rakendatakse selleks, et mitte algatada keerulist väärteo- või kriminaalmenetlust olukorras, kus ei soovita kohaldada trahvi, vaid pelgalt muuta isiku käitumist. Seetõttu on aga nende paralleelmenetluste problemaatika olnud pikka aega konkurentsiõigusega tegelevate advokaatide kirstunaelaks - haldusmenetluses ja süüteomenetluses kohalduvad nimelt väga erinevad menetluslikud tagatised ja õigused, mistõttu ei pruugi ühe menetlusliigi vahetumine teise vastu tagada menetlusosalise õiguste piisavat kaitset.
Nüüd on Justiitsministeerium ette valmistanud eelnõu, milles soovib niigi olemasoleva kolme menetlusliigi juurde luua veel ka neljanda - haldustrahvimenetluse. Justiitsministeerium on avaldanud seisukoha, et eelnõu väljatöötamisel sai eesmärgiks lubada riigi kiiret reaktsiooni rikkumisele, see kõrvaldada ja kui teisiti ei saa, siis määrata ennetav trahv (samal ajal kaitsta inimesi, ettevõtteid ning austada põhiõiguseid ja -vabadusi). Viide. Paraku tundub eelnõu ülesehituse ja olemuse põhjal pigem, et menetlust üritatakse hoida võimalikult lihtsana üksnes isikute õiguste tagamise arvelt.
Selliselt saab senisest veelgi kriitilisema tähenduse paralleelmenetluste problemaatika, kuna haldustrahvimenetlust on eelnõu kohaselt võimalik algatada samaaegselt haldusjärelevalve menetlusega, milles kehtib isiku üldine kaasaaitamise kohustus. Seejuures saab võimalikuks ka tõendite ristkasutus nendes menetlustes. Tõendite ristkasutuse osas näeb eelnõu küll ette piirangu tõendite kogumiseks muu menetluse käigus, kui selle ainsaks eesmärgiks on tõendi kasutamine haldustrahvimenetluses, kuid see ei takista muus menetluses tõendite kogumist ja trahvi määramist haldustrahvimenetluses juhul, kui tõendite kogumisel oli lisaks ka muid eesmärke. Samuti ei ole haldustrahvimenetluses juriidilistele isikutele tagatud enese mittesüüstamise privileeg, kuna vaid menetlusalusel füüsilisel isikul on õigus keelduda teabe ja ütluste andmisest ning muude tõendite esitamisest. Lisaks näeb eelnõu ette nö läbiotsimiste ja ülekuulamiste läbiviimise suurel määral (korrakaitseseaduse) viisil, mis ei vasta niivõrd suurte süütegude menetlemiseks siiani ette nähtud standardile. Praegusele süütegude menetlemisele ei ole tõenäoliselt omane ka eelnõus ette nähtud tõendite kogumise viis, tunnistaja õigused ja tõendamiskoormuse jagunemine haldusorgani ja menetlusaluse isiku vahel.
Kui ECN+ direktiiv näeb ette konkurentsirikkumiste osas ülemineku menetlusele, mis ei ole kriminaalmenetlus, siis ei tähenda see aga seda, et direktiiv suunaks liikmesriike efektiivsust saavutama isikute õiguste arvelt. Tegelikkuses saab efektiivsus ja tõhusus direktiivi tähenduses tuleneda nt sellest, et konkurentsisüütegude puhul (sh kartellide korral) antakse haldusorganile õigus trahve kohaldada (kui senini pidi kriminaalmenetluses karistuse määrama kohus), ja sellest, et loobutakse vajadusest konkurentsisüütegude korral juriidilise isiku süüdi mõistmiseks tuvastada ka konkreetne füüsiline isik, kes selle teo juriidilise isiku nimel ellu viis (karistusõiguslikult on see praegu vajalik).
Praegu jääb eelnõust aga mulje, et sisuliselt nimetatakse teatavad väärteod ja kuriteod ümber haldusõigusrikkumisteks, eesmärgiga mitte olla suurte rahatrahvide kohaldamisel piiratud tüütu isikute õiguste kaitsmise kohustusega. Mastaabi andmiseks võib esile tuua, et nt konkurentsivastaste süütegude korral võidakse kohaldada karistust kuni 10 protsenti juriidilise isiku käibest, kusjuures juriidilisele isikule võib kohus mõista rahalise karistuse kuni 16 000 000 eurot. Seda soovitakse aga nüüd uue eelnõu kohaselt teha ilma eelkirjeldatud menetluslikke põhimõtteid tagamata. Ka Riigikantselei tellitud Tartu Ülikoolilt analüüsis „Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses" märgitakse, et õiguspärane ei ole olukord, „kus osa nii olemuslikult kui ka ähvardava õigusjärelmi poolest sarnastest tegudest nimetatakse ümber millekski muuks, et pääseda vajadusest kodanike põhiõigusi austavat menetlust läbi viia." Viide
Haldustrahvimenetluse eelnõu näol on tegemist suures ulatuses viitelise õigusnormide kogumiga, mis kujutab endast vaid murdosa väärteomenetluse ja kriminaalmenetluse põhjalikkusest. Samas kohaldatakse haldustrahvimenetluses isikutele võrreldava suurusega rahalisi karistusi. Kuna see uus menetlusliik moodustub seejuures suurel määral viitelistest sätetest, peaks praktikas menetlusosaline selles menetluses viibides sisuliselt lappama ka sületäit erinevaid menetlusseadustikke, suutmaks tuvastada millised reeglid ja õigused talle konkreetses olukorras kohalduvad. Olukorra teeb veel keerulisemaks asjaolu, et eelnõu kohaselt on äärmiselt ebaselge see, millal haldusorgan haldustrahvimenetluse üldse algatama peaks, kusjuures jäetud on ka võimalus algatada korraga nii haldusjärelevalvemenetlus kui ka haldustrahvimenetlus.
Eraldi väljatoomist väärib ka see, et eelnõu näeb ette ulatusliku halduskohtumenetluse reformi - halduskohtul saab olema õigus haldustrahvi tühistamise korral ka ise haldusorgani eest uus haldustrahvi otsus teha. See toob kaasa halduskohtute pädevuste täieliku muutuse, mis vajab oluliselt põhjalikumat läbikaalumist ja detailsemat regulatsiooni. Eelnõust jääb praegusel juhul lahtiseks, kuidas täpselt halduskohus karistusliku iseloomuga haldustrahviotsust tegema peaks (mil määral kohaldama uurimispõhimõtet, isikuid ära kuulama jne) või millistes aspektides on kohus trahviotsuse tegemisel piiratud (nt kas kohus tohib teha isikule kahjulikuma haldustrahviotsuse kui seda nägi ette haldusorgan).
Kõige selle kontekstis tuleb aga meenutada ECN+ direktiivist tulenevat peamist eesmärki - tagada rahatrahvide kohaldamine konkurentsirikkumiste eest efektiivselt ja tõhusalt. Kuigi haldustrahvimenetlus põhimõtteliselt oleks konkurentsiõiguse süütegude menetlemiseks tervitatav, siis seda ei tohiks teha isikute õiguste arvelt. Olukorras, kus ei menetlusosalised ega ka haldusorgan ei saa täielikult aru, millises menetluslikus keskkonnas nad opereerivad, saab ilmselt rängalt kannatada ka just see kauaoodatud menetluse efektiivsus ja tõhusus.
