Majandusanalüütik: riigireformi ei saa alustada ametnike, vaid regulatsioonide vähendamisest
Kas Riigiuuendajad vaatavad silmapiiri taha? Kindlasti. Kuid paljud meist ei oska niimoodi vaadata. Liiga keeruline. Harjumatu. Seepärast ongi käibel justkui kaks uuenduspaketti, millest üks on tegelik ja teine kuulujutuline. Lausa kohkusin, kui lugesin esialgseid kommentaare. Kas tõesti nii nutikas seltskond alustas jälle reformidega valest otsast? Alustas primitiiv-mehhaanilisest ametnike kahimisest?
Õnneks on seekord alustatud õigest otsast juurprobleemidest, et jõuda tuumlahendusteni.
Meie juurprobleem on selles, et regulatsioone on reguleeritavate kohta ebaproportsionaalselt palju. Kui kujutada ette meie juurprobleemi lahendust visuaalselt, siis kõige lihtsustatumalt võib seda kujutada kui nelinurka, mille nurkadeks on raha, inimesed, aeg ja regulatsioonid. Harilikult alustatakse meil avaliku teenistuse muutmist sellest, et vähendatakse rahalisi ressursse. Või siis inimeste arvu. Tegelikult pole tähtsust, kas vähendatakse raha või inimesi, sest need on asendatavad ressursid.
Rahaliste ressursside vähendamine tähendab seda, et sellel on otsene mõju inimressursile ehk inimeste arvu tuleb vähendada või palgata väiksema sooritusvõimega inimesi väiksema palgaga. Inimeste vähendamine omakorda toob kaasa, et kõik toimingud/menetlused muutuvad aeglasemaks, inimvõimetel, isegi ametniku võimetel on teatud looduslikud piirid. Kui kõik toimingud võtavad rohkem aega, siis suudetakse teha üha vähem analüüse/järelvalvet/nõustada, menetlusajad pikenevad ja osasid regulatsioone/seaduseid ei suudeta üldse analüüsida/menetleda. Kuid kui osad regulatsioonid on „järelvalveta" või juhusliku järelevalve all, siis nende olemasolu ei teadvustata ja nende olemasolu ilmneb vaid siis, kui midagi juhtub ehk selline seaduskuhjatis tekitab iseenesest ... seadusetust.
Harilikult reageerivad poliitinimesed sellele „kui midagi juhtub" ägedalt uute karistuste ja keeldudega ehk muudavad kogu riigi toimemehhanismi veelgi aeglasemaks, veelgi ebatõhusamaks. "Riigiromb" näitab selgelt, et inimeste ja raha vähendamine süsteemist ei paranda süsteemi tööd, vaid muudab selle veelgi aeglasemaks, veelgi enam inimressursse nõudvaks, maksumaksjale kallimaks ja ebamugavamaks, tuues kaasa seaduskuulekuse languse. Konkurentsivõime languse ka. Ainuke kokkuhoiu ja tõhustamise koht asub regulatsioonide/seaduste rajus vähendamises.
Kui regulatsioone on vähem, siis kulub järelvalvele vähem ressurssi, mis tähendab, et avalikku teenistusse saab palgata vähem ja kõrgema kvalifikatsiooniga töötajaid ning raha jääb ülegi.
Kui te sellest lihtsustusest aru ei saanud, siis sir Humphrey seletab selle lahti järgnevalt: „Riigiamet, härra minister," (...)" eksisteerib ainuüksi selle jaoks, et viia ellu parlamendis vastu võetud seadusi. Niikaua, kuni parlament jätkab seaduste vastuvõtmist, millega inimeste elu seatakse üha rangema kontrolli alla, peab riigiametnike arv kasvama".
On igati mõistetav, et Riigiuuendajad alustavad seekord algusest: „Täitevvõimu tõhususe ja moderniseerimisvajaduse hindamise eeldus on tervikliku ülevaate koostamine kogu täitevvõimu sektori, selle võrgustiku (asutuste) ja tema funktsioonide, sealhulgas seal töötavate inimeste arvu ja tehtavate kulutuste kohta".
Asendustegevuste asendamine
Miks meil siis on olukord, kus oleme lämbumas ülereguleerimisse? Kui oma alguspäevil pidi valitsus looma tühjale kohale metsikus tempos hädavajalikke uusi seadusi ja regulatsioone, siis see rütm muutus justkui standardiks ja nii käib mõttetult seadusloomemootor edasi. Suures pildis on asi niimoodi, et asendustegevus seadusloomes sai hoo sisse meie astumisega EL-i. Masin, riigimasin, oli „harjunud" seadusi tegema ja polnud kedagi, kes oleks öelnud, et see arengufaas on läbi, tuleb valmistuda teiseks, hoopis teistsuguseks väljakutseks.
EL-is ei saa ümmargust juttu ajada. Riigide huvisid saab serveerida vaid läbi hea, et mitte öelda ülihea analüüsi ja huvide paketeerimist selliselt, et see tekitaks vähemalt huvi ja siis isu. Selline analüüs, et meile üks või teine regulatsioon või otsus ei meeldi, pole ümara laua taga aktsepteeritav. Kui me seda ei suuda, siis libiseb lõplik valik Euroopa Parlamendi ja nõukogu kätte, mis tähendab, et selle otsused on liikmesriikidele otsekohanduvad. See omakorda tähendab, et otsused on kohustuslikud ja nende mittetäitmine on karistatav. Seega edu saavutamiseks tuleb minna õigele lahinguväljale, mitte lärmata vales kohas ja valel ajal.
Ilma asjatundjate võrgustikuta ei saa me kaasa rääkida tänapäeva Euroopat liigutavates regulatsioonides, muutume selliseks mugavaks provintslikuks kummitempliks: „Meil ei ole vastuväiteid." Ja valitsus atrofeerub vallavolikoguks. Sellest oleks tõsiselt kahju.
Teenusepakkujad, mitte valitsejad
Kuid kui me riiki reformida tahame, siis kõigepealt küsigem endalt, mis see riik siis on? Kas see on: riik, kui pitsatipanija; riik, kui hooldaja; riik, kui (teiste) karistaja; riik, kui põetaja; riik, kui majandusüksus; riik, kui keskkond, igaühe keskkond. Või on riik äkki meie?
Tänapäeva valitsuse jõud kasvab ju hoopis teisest juurest, see kasvab sellest, kelle kõrgeima võimu esindaja (rahvas muide) valib endale parimat teenust pakkuma. Seega tänapäeva valitsus pole mitte kutsutud valitsema, vaid valitud head teenust pakkuma. Dr Riik on megasuur teenindussektor.
Ühisministeerium või ühismüsteerium?
Üks intrigeerivamaid Riigiuuendajate ettepanekuid on nn ühisministeeriumi loomise võimalus (Riigivalitsus tundub kuidagi kohmakas ja segadusttekitav). Tundub küll võõrastav, kuid kes meist mäletavad selliseid asutusi nagu Varumisministeerium, Ehitusministeerium, Sideministeerium, Aiandusministeerium ja niimoodi veel paarkümmend ministeeriumi? Ei mäleta, sest nende funktsioonid teisenesid ja anti üle uusorganisatsioonile.
Nii et mõte ühisministeeriumist oleks täiesti arutlemist väärt mõte. Küsimus on pigem selles, kuidas seda sisustada niimoodi, et me saaksime sellest parima teenusepakkuja? Vaadake, igas „ühendamises" sisaldub ka suur oht, et protsess võtab sisse valekäärimise. Samasugune lugu, kui tahta veini teha, kuid valekäärimine kääritab selle äädikaks. Kuidas panna ühisministeerium „käärima" õiges suunas, on küsimuste küsimus. Kogemused on küll alati näidanud, et mitmepere koera pidamine lõppeb sellega, et ta sööb kõigi kaussidest ja karjaajamise magab maha.
Põhimõtteliselt on selline ühisorganisatsioon võimalik, kuid see nõuaks hoopis suuremaid muutusi nii organisatsiooni alustes, rahastamises, kui värbamises. Kokkuvõtvalt võib see toimida kui advokaadi- või audiitorfirma, milline suunab ressursse juhtumipõhiselt. Teiseks „valekäärimise" ohuks on erandid. Arusaadav, et uuendamiskavalt tahetakse mõningaid vastaseisu maha võtta, selline omamoodi riskijuhtimine või probleemi viilutamine. Kuid harilikult on nii, et erand tähendab tervikliku süsteemi lõhkumist.
Poliitilised ministrid ja ministeeriumi tegevjuhid
Riigiuuendajate ettepanekud on siiski kaugemale (aga võib-olla hoopis algusaegadesse tagasi) minevad kui vaid ministeeriumide ühendsüsteemi loomine või kompetentsete ministrite väljavalimine ärakuulamise teel. Ka ministrite ja ministeeriumi organisatsioonivaheline seos muutuks. „Riigireformi käigus vajaks korrigeerimist Põhiseaduse § 94 lg 2, mille kohaselt minister juhib ministeeriumit. Tulenevalt pikaajalisest tavast ja kasutatavast sõnast „juhib", on ministrit samastatud asutuse (ministeeriumi) tegevjuhiga. Tänastes oludes ei ole see enam asjakohane. Minister peab toimima Vabariigi Valitsuse liikmena ning oma vastutusvaldkonna ja kogu valitsuse poliitika kujundajana. Ministeeriumit juhib tegevjuht ehk kantsler."
Olemuslikult on see just see, mida taheti ellu viia algusaastatel, kui loodi uued ministeeriumid, kahiti ära ministri asetäitjate institutsioon ja kutsuti ellu kantsleri amet. Tol ajal kujutasime meie kõik, kes olid käinud väljaspool kogemusi omandamas ja uusi seaduseid kibekiirelt kokku kirjutasid just sellist tasandite erinevust, kus minister on poliitiline juht, valitsuseliige ning määrab ära ministeeriumi ja teiste valitsusasutuste (NB! Mitte allasutuste, sest sellist asutust ei eksisteeri, küll aga on olemas ministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus) tegevussuunad. Kogu tehnilise töö teeb ära ministeeriumi süsteem, kantsleri juhtimisel. Kuid kes on kantsler, see võõrapärase nimega ametimees? Kui võtta appi soomlaste kogemus, siis nemad nimetavad oma kantslerit soomekeelselt (nagu nad mitmeid teisigi asju nimetavad omakeelselt mitte laenudena) „kansliapäällikkö". Seega pole kantsler mingi müstiline ametikoht, vaid ta on ümberpandult eesti keelde kantseleipealik. Kantselei pealik korraldabki kantselei tööd. Lihtne ja selge. Kui see nüüd üle korratakse on kõik hästi.
Nüüd on meil uuendatud riigi karkass koos: Pilvepiir tegeleb debattidega ja strateegiliste suundumustega, Dr Riik on ühtne strateegiline poliitikakujundaja mis koosneb kompetentsetest ministritest, on tehtud tegevuste audit ja määratud taktika nende elluviimiseks, kantseleipealike ja ministrite roll on määratletud ja mäng võiks justkui alata. Tundub, et ka eesmärk on paigas, kuna uuendamise juhtmõtteks riigireformi läbiviimisel on, et „Eesti oleks hästi juhitud ja selge visiooniga ergas riik, mis teenib oma rahvast". Kõik see on õige, kuid ... Järgmine tasand, mis on keskastme juhtede ja töö organiseerimise tasand, tundub, et lahendus pole üle silmapiiri kandunud, vaid on kukkunud maha siiapoole silmapiiri. Miks? Mariel Aim prognoosib, et: „Näen, et lähitulevikus on oodata tööde jaotumist kahte põhikategooriasse. Esimesse kuuluvad loomeinimesed ehk näiteks müügiesindajad, äriarendajad ning juhid. Teise kategooria moodustavad IT-süsteemide spetsialistid, sealhulgas arendajad, ärianalüütikud, andmeteadlased ning kontrollfunktsiooni omavad isikud. Mõlemal juhul võtab tehisintellekt peamiselt üle vaid administratiivse loomuga ülesanded, tehes edaspidi hetkega otsuseid, mis on seni nõudnud inimestelt kümneid tunde analüüsimist. Selle tulemusena saame kõik rohkem aega, et keskenduda andmetest juhituna loovamatele tegevustele." (PM 28.10.18). Vau! See, tähendab, et paljud riigi tegevused ja teenused tehakse ära „masinlikult". Kui me planeerime riigiuuendust 2-3 valimistsüklina, siis peame me looma ajastule vastavat (soovitatavalt sellest natuke eespoolasetsevat) teenuskultuuri mitte paikame vana.
Kui me vaatame olukorrale arengutele sellise pilguga, kas ei peaks me siis kogu teenustevajaduse ja ressursikasutust ümber hindama? Võib-olla peaks ka avaliku teenistuse, kui teenuse, avama konkurentsile? Mis võiks tähendada, et strateegilise ülesande täitmiseks valitakse konkurentsis meeskonnad, mitte irdjuhte, kellele alluvad irdspetsialistid. Või peaks strateegia olema mitte kaustatäis loosungeid, vaid leping selle täitjate ja tellijate vahel? Sellisel juhul mahuks ühendministeerium lahedalt ministeeriumidemajja ja tegeleks vaid tõhusate, ühiskonda vähekoormavate teenuste strateegiate genereerimisega, mitte lõputu enesegenereerimisega? Oleks saavutatud vormi ja sisu ühtsus - ühendministeerium ühes majas.
Lonkava kiirjooksja sündroom
See et Riigiuuendajad tahavad avalikud teenused avada konkurentsile on õige samm, teisiti ei saagi, kuid kui avalikku teenistust, mis on ju samuti teenus, püütakse paika loksutada mõningate otsustusõiguse suurendamiste, siis jääb süsteem lonkama. Reform jääb poolikuks. Poolik reform on luhtunud reform.
Õige on, et juhtidele tuleb anda valiku- ja otsustusõiguse oma töötajaskonna komplekteerimisel, kuid milleks mingi juhi tehtud valiku ülekinnitamine tema otsene ülemuse poolt? Kas valikud on õiged või valed otsustab mitte ülemuse ülekinnitus, vaid see kas mansa tulemus on hea või kehvake. Ülekinnitamine on vastutuse hajutamine. Kaadrivalik üksikisikute kaupa on üks ebatõhusamaid kaadrivalikuid üldse. Tulemusi toodab ju hästi kokkusobiv mansa, mitte üksikisikute sidumatu kogum. Olenevalt juhi taktikast palkab ta kokkulepitud strateegia elluviimiseks kolm tippadvokaati, neli superaudiitorit ja kaks IT-geeniust või 50 keskpärasust. See on juhi otsustada ja märk tema kvaliteedist.
Sellises süteemis omandab oma kindla rolli ka ühisministeerium või vähemalt tekkib võimalus et see hakkab toimima tõhusalt. Nüüd arvab kindlasti mõni, et see kõik viib palkade ebavõrdsuseni. Õige, kuid me ei paku ju võrdsete palkade maksmise teenust, vaid me tahame saada parimat teenust. Googles arvatakse asjast niimoodi. „Raske on pidada palgasüsteemi, kus üks inimene võib teenida teisest kaks või isegi kümme korda rohkem. Aga palju raskem on pealt vaadata, kuidas suurima potentsiaaliga inimesed uksest välja astuvad." (lk 278). Me ei taha ju seda? Või tahame?
Arvan, et Riigiuuendajate ettepanekud on kaasakiskuvad ja huvitavad, on mille üle arutleda, kuid see on (loodetavasti) esimene samm debatis Igaüheriigi poole. Ei midagi keerulist, pusle tuleb olemasolevatest tükkidest, vaid õigesti kokku panna.
