Riigikontroll: katsed hanketegevust lihtsustada kipuvad lõppema asjade keerukamaks muutumisega

 (2)
Janar Holm
Janar HolmFoto: Priit Simson

Kuigi uue riigihangete seaduse ja uue riigihangete registri eesmärk oli muuta hankimist lihtsamaks, ei taju hangete korraldajad, et see eesmärk oleks täitunud, näitab riigikontrolli audit. Auditeeriti kuue ministeeriumi valitsemisala, kus varem on audiitorid täheldanud hangete läbiviimisel enim probleeme.

2017. aasta septembris jõustus uus riigihangete seadus ja 2018. aastal võeti kasutusele uus riigihangete register. Riigikontroll uuris, milline on olnud nende mõju riigiasutuste hanketegevusele. Ilmnes, et mitmed asutused ei taju, et tänu uuendatud seadusele oleks nende hanketegevus hõlpsamaks muutunud.

„Iroonilisel kombel on senised katsed riigihangete seadust lihtsustada jõudnud välja selleni, et seadus on kasutajate silmis muutunud keerukamaks,“ tõdes riigikontrolör Janar Holm. „Eriti raske on seaduses orienteeruda neil, kes pidevalt hankeid ei korralda.“

Riigihangete registri kohta leidsid hangete läbiviijad samuti, et see on senisest mõnevõrra keerulisem, eriti kui registrit harva kasutada.

Lisaks analüüsis riigikontroll, kas riigiasutuste hanketegevusega seotud sisekontrollisüsteemide ülesehitus ja hankemenetluste korraldamine on uue riigihangete seadusega kooskõlas. Muu hulgas selgitasime, milliste asjade ostmisel ning teenuste ja ehitustööde tellimisel on jäänud enim riigihanke menetlusi korraldamata ning millised on hankeprotsessis sagedamini esinevad vead ja nende põhjused.

Seotud lood:

„Võrreldes 2016. aastaga, kui riigikontroll viimati põhjalikumalt riigiasutuste hanketegevust auditeeris, on eksimused samalaadsed. Üldpilt on vähehaaval paranemas, tegemata jäänud hangete hulk on suhteliselt tagasihoidlik,“ summeeris riigikontrolör Janar Holm.

Suurimaks probleemiks võiks pidada seda, et on ostetud asju, tellitud teenuseid ja ehitustöid ilma seaduses ettenähtud menetlust korraldamata. 2018. aastal korraldasid auditeeritud asutused riigihankeid ligi 145,5 miljoni euro eest.

Riigikontrolli tähelepanekud asutuste hanketegevuse probleemide kohta on järgmised:

* Valitakse vale menetlusliik. Näiteks korraldati avatud hankemenetluse asemel lihthankeid jne. Peamiseks põhjenduseks oli kehv planeerimine. Asutused ei oska ette näha kulusid ja tulusid, arvestada asja või teenuse tegelikku vajaminevat kogust või eeldatavat maksumust.

* Hange jaotatakse osadeks. Paljudel juhtudel hankisid asutused mitmelt erinevalt ettevõttelt sama liiki, sama eesmärgi saavutamiseks või funktsionaalselt koostoimivaid asju, teenuseid või ehitustöid, summeerimata neid ostusid. Sagedamini eirati seda põhimõtet toiduainete ostmisel, piirmäära jälgiti vaid tarnija või kaubagrupi kaupa.

* Menetlusprotsessis tehakse vigu. Näiteks ei pea hankija kinni kehtestatud hankekordadest, riigihanke alusdokumendid ei sisalda nõutud infot ja hankemenetlusega seotud dokumentatsioon on puudulik.

* Hankelepingute mahtu ületatakse. Koolide puhul esines lepingute mahu ületamisi enim toiduainete ostmisel ja veoteenuste tellimisel. Üheks põhjuseks lepingute ületamisel on ka see, et lepingumahtude täitmist ei jälgita alati süsteemselt ja pidevalt. Peamiselt ületati maksumusi raamlepingute puhul. Selgituseks toodi, et raamleping ei ole siduv kohustus. Riigikontroll on seisukohal, et raamlepingul põhinevate hankelepingute sõlmimisel tuleb siiski lähtuda raamlepingu tingimustest, kuna tingimuste hilisem oluline muutmine ei ole kooskõlas võrdse kohtlemise ja raha läbipaistva kasutamisega.

* Hankelepingud jäetakse avalikustamata või hilinetakse sellega. Riigi raha kasutamise läbipaistvuse ja kontrollitavuse tagamiseks peavad riigiasutused avaliku teabe seaduse kohaselt võimaldama juurdepääsu avalikule teabele, kuid sageli ei olnud lepingud leitavad või kättesaadavad.

* Riigihangete registri täitmisel tehakse vigu. Hankega seotud teateid esitatakse hilinemisega, vahel sisestatakse hankelepingu täitmise vale tähtpäev, lepingu muudatused jäetakse märkimata, lepingu maksumus märgitakse valesti.

Kõige sagedamini on riigihankemenetluseta ostetud soojusenergiat. Soojusenergia hanke korraldamist pidasid asutused ebamõistlikuks, sest seda ei ole võimalik osta mõnelt teiselt soojusettevõtjalt, kuna teised konkureerivad kaugkütet pakkuvad ettevõtted piirkonnas puuduvad ja soojuse piirhinna on konkurentsiamet kooskõlastanud. Riigikontrolli arvates ei aita hankemenetluse korraldamine soojusenergia ostmisel sisuliselt kaasa konkurentsi parandamisele ega majanduslikult parima pakkumise leidmisele. Rahandusministeeriumi sõnul ei saa nad teha ettepanekut muuta erandi kehtestamiseks seadust, kuna riigihanke direktiivid seda võimalust ette ei näe.

„Rahandusministeerium peaks leidma võimaluse kehtestada erand, ning kui vaja, siis pöörama suhtluses Euroopa Komisjoniga aktiivselt tähelepanu praktilisele vajadusele algatada direktiivi muutmine,“ ütles riigikontrolör Janar Holm. „Seda eesmärgiga vähendada asutuste koormust õigusakti alusel kehtestatud või kooskõlastatud hinnakirja alusel asjade ostmisel ja teenuste tellimisel.“

Riigikontroll andis auditeeritud ministeeriumitele soovituse täiendada hankekordasid ja tugevdada rahandusministeeriumi järelevalvet riigihangete seaduse täimise üle valitsemisala asutustes. Peale selle soovitas riigikontroll hinnata hangete läbiviijate koolitamise vajadust, samuti koondada ja analüüsida asutuste ostuvajadusi, korraldada ühishankeid ja kaaluda erinevate asutuste liitumist kesksete hangetega.

Lisaks andis riigikontroll riigihalduse ministrile soovituse jätkata koostööd asutustega riigihangete seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamisel, et muuta riigihangete seadus kasutajale lihtsamini mõistetavaks ja otsida võimalusi vähendada halduskoormust. Riigikontroll tegi soovituse muuta riigihangete register kasutajasõbralikumaks, nii et seal esitatavast infost oleks kasutajal võimalik lihtsalt ja üheselt aru saada. Vaja oleks ka täiendada kontrolli riigihangete registri täitmise üle, näiteks lisades programmi rohkem automaatseid kontrollkohti, mis võimaldavad hinnata sisestatud andmete terviklikkust ja õigsust.